1. Значимость городского общественного пассажирского транспорта
Около 73% населения Российской Федерации проживает в городах - и только незначительное количество народа является счастливчиками, владея собственным легковым автомобилем. Таким образом, это предопределяет существенное влияние городского общественного пассажирского транспорта как на эффективность экономики в целом, так и на реализацию социальных функций. Надежная система общественного пассажирского транспорта всегда была и поныне остается основным фактором социально-политической стабильности. Автобусный транспорт обслуживает более 1260 городов и поселков городского типа, при этом примерно 100 городов имеют также троллейбусную и/или трамвайную сеть. В 1997 году городским и пригородным общественным пассажирским транспортом было перевезено 35-40 биллионов пассажиров, что соответствует выполнению более 200 биллионов пассажиро - километров.
2. История вопроса
Принадлежащие государству и управляемые им предприятия, которые до 1991 года были единственными поставщиками услуг общественного пассажирского транспорта (также как и грузового), после были в большинстве своем разделены. От государства к муниципалитетам была передана ответственность за перевозки пассажиров общественным транспортом, таким образом последние стали собственниками автобусных, троллейбусных и трамвайных компаний. Сама передача - от государства муниципалитетам - таких предприятий, к сожалению, не сопровождалась адекватной передачей инвестиций от одних органов управления другим. Поэтому муниципалитеты не могли своевременно заменять устаревший парк автотранспортных средств, выполняющий общественные пассажирские перевозки, так, как это делало государство в прошлом. Это способствовало ухудшению уровня предоставляемых услуг.
Переход к так называемым отношениям рыночной экономики оказался весьма болезненным процессом, в частности для льготных категорий пассажиров, имеющих права не оплачивать проезд. Точно также это было болезненно и для других категорий пассажиров, имеющих низкие доходы. Также в сложном положении оказались и поставщики услуг общественного городского пассажирского автотранспорта, которые унаследовали моральные обязательства своих нынешних хозяев - муниципалитетов по перевозке льготников. На транспортных операторов также возлагались надежды, что они будут сдерживать свои тарифы на как можно более низком уровне, чтобы не рос быстро индекс прожиточного минимума (в который включаются и затраты на поездки в общественном транспорте).
Муниципалитеты не были готовы (и в плане персонала и в плане опыта решения подобных вопросов на уровне местной администрации) быстро найти верные ответы на все эти "испытания, вызванные изменениями". В силу отсутствия единообразных, централизованных руководств к действию, каждый муниципалитет самостоятельно пошел по своему пути в решении вставших перед ними проблем управления общественным городским пассажирским транспортом и его финансирования. Теперь все чаще и чаще администрации муниципалитетов сравнивают свои подходы и решения, особенно это характерно для муниципалитетов рядом расположенных городов, иногда такие процессы обмена опытом также организуются и финансируются извне, например, через проекты оказания технической помощи России.
| Выводы
относительно городских поездок пассажиров в
Волгограде, Новгороде и Рыбинске Почти 3000 человек ответили на вопросы, касающиеся городского транспорта в ходе Социального обследования, проведенного в городах Волгоград. Новгород и Рыбинск, в начале 1998 года. Результаты данных обследований должны убедить как Администрацию, так и предприятия пассажирского транспорта, что их плановые и управленческие решения - а значит и их инвестиции должны основываться на свежих фактических данных о моделях (видах) поездок пассажиров. Очень незначительное число людей - около 3,5% от всех опрошенных - вообще не пользуются общественным, муниципальным транспортом. Около 41% пользуются им ежедневно, 23% - используют транспорт только несколько раз в неделю, 15% - несколько раз за месяц, и 18% пользуются транспортом только раз в месяц, а то и реже. Это усредненные данные по всем упомянутым городам, конечно в каждом из них своя картина статистики. В среднем по всей Российской Федерации характерно, что каждый житель совершает более одной поездки на общественном пассажирском транспорте каждый день. В ходе одной городской поездки чаще всего используется более, чем один вид муниципальных автотранспортных средств (метро, троллейбус, трамвай или автобус), зависящий от имеющейся системы городского общественного пассажирского транспорта. Среднее расстояние поездки варьируется от 3 до 10 километров, эта величина в основном зависит от размера города; для сравнения - среднее расстояние поездки в Москве составляет около 12 км. Почти 80% пассажиров проводят до 1 часа времени в муниципальном транспорте, примерно 17% - тратят на поездки от 1 до 2 часов в день и примерно 3% - более 2 часов проводят в муниципальном общественном транспорте. В ходе обследования население спрашивали: как в настоящее время они обычно (1) добираются до работы, (2) ездят по магазинам и (3) совершают поездки в связи с развлечениями и отдыхом. Около 60% используют общественный транспорт или добираются до работы пешком (от 31 до 48% используют муниципальные автотранспортные средства, 11-29% добираются пешком), более 1/3 (36%) всех опрошенных оказались не работающими гражданами или теми, кому не нужно перемещаться к месту работы. Только 3-5% добираются до работы используя собственные легковые автомобили (в городах среднего размера), доля тех, кто использует такси (в том числе маршрутные), мотоциклы или велосипеды практически ничтожна. В группе опрошенных работающих имело место следующее распределение по использованию видов транспорта (в среднем по всем городам, где проводился опрос) для целей рабочих поездок: - 64% муниципальным транспортом - 29% пешком - 6% частным автомобилем - 1% прочие виды транспорта Использование частного транспорта немного выше при совершении поездок с целью покупок, организации отдыха и посещения культурных учреждений, чем при рабочих поездках. В поездках за покупками доля использующих муниципальный общественный транспорт почти равна доле “пеших” покупателей (40% и 48% соответственно; 5-8% ответили, что они не занимаются покупками вообще). Относительно интенсивно используется общественный транспорт для посещения культурных учреждений: 53-63% от всех опрошенных (18-27% добираются до культурных учреждений пешком и 11-13% вообще не совершают такого рода поездок). Из тех, кто использует частные легковые автомобили для рабочих поездок, около 75% пользуются собственными автомобилями, в то время как 25% используют автомобили, принадлежащие непосредственному работодателю опрашиваемого человека (какой-либо компании или муниципалитету/другим государственным органам) или работодателю одного из членов семьи опрашиваемого. Как уже упоминалось, данная группа, является весьма немногочисленной (всего 6% от всех поездок типа “дом-работа-дом”). |
Изменения,
произошедшие на общественном городском
пассажирском транспорте, после перехода к
рыночной экономике
|
При таких обстоятельствах поставщики услуг общественного городского (и не только) пассажирского автотранспорта вынуждены - ничего другого им и не осталось - увеличивать тарифы на перевозки, в то время как маршрутная сеть сокращается и частота движения снижается.
Увеличение тарифов негативно повлияло на готовность пассажиров платить, при этом отсутствие кондукторов и весьма невысокие штрафы за неуплату проезда способствуют отсутствию дисциплины обязательной платы за проезд в общественном городском автотранспорте. Налоговые платежи, которые предприятия общественного городского пассажирского автотранспорта (работающие себе в убыток) должны выплачивать, в этой ситуации выглядят неправомерными, так как в основном налогооблагаемой базой является валовой доход, а не валовая прибыль. все это еще больше осложняет ситуацию.
Но самой сложной проблемой на настоящий момент остается выдача удостоверений на льготный проезд - бесплатный или по сниженному тарифу. Ранее, при государственном плановом ведении хозяйства, не ставился вообще вопрос о компенсации предприятиям городского пассажирского автотранспорта перевозок льготников, просто "плановые убытки" общественного городского пассажирского автотранспорта покрывались в целом (без подсчета потерь за счет перевозки льготников) из бюджета соответствующего транспортного Министерства или Департамента (разные виды транспорта в России ранее курировались разными транспортными Министерствами).
В основном из-за чисто политических (предвыборных) соображений количество категорий льготных пассажиров возросло с 22 в 1990 году до 47 в 1996 году (точное число варьируется по регионам). Законодательные акты и распоряжения относительно установления такого рода льгот приводят к необоснованному предоставлению бесплатных перевозочных услуг, не оговаривая никакие предложения по тому, кто должен покрывать полученные убытки. Все происходившие до настоящего времени судебные разбирательства по таким законам и распоряжениям привели только к подтверждению установившейся практики, правил и порядков. Крайне необходимо - и это надо сделать совершенно срочно - отозвать подобные законы и постановления.
Наконец, последнее по порядку, но не по значению, ограниченные возможности обновления парка общественного городского пассажирского автотранспорта серьезно подрывают развитие собственного российского машиностроения автобусов, троллейбусов и трамваев, которая нуждается в модернизации, с точки зрения конкуренции с зарубежными автотранспортными средствами, ввозимыми по импорту, которые обладают сейчас лучшим соотношением цена-качество, чем производимая в России техника.
3. Рекомендуемые меры. То, что нужно делать- выглядит очевидным – но только на бумаге.
Две следующие меры могут быть полезными в некоторой степени, но не решат проблем до конца:
(1) Оптимизация сети общественного транспорта - то есть модификация маршрутов или линий, а также расписания или частоты обслуживания;
(2) Увеличение эффективности работы компаний - это означает большую выработку в километрах как на одно автотранспортное средство и на одного работающего (имеется ввиду весь персонал компании).
Принятие этих мер целиком находится в руках предприятий, и их реализация при участии муниципалитетов может в некоторой степени снизить издержки на услуги общественного городского пассажирского автотранспорта, но эти меры не решат структурные и финансовые проблемы.
Чтобы энергично взяться за решение структурных и финансовых проблем, нужно на уровне муниципалитетов (но при обязательной поддержке соответствующих федеральных и государственных органов) начать правильную реформу общественного городского пассажирского автотранспорта, которая будет состоять из следующих основных направлений:
| (1) Защита
доходов и (2) компенсация поставщикам услуг
общественного пассажирского транспорта за
выполнение социального заказа Этим двум упомянутым ключевых проблемам следует уделить внимание, чтобы увеличить доходную часть общественной транспортной системы. Этого можно добиться путем решения следующих трех базисных задач: 1. Разрешить проблему платежей за льготные категории пассажиров: ныне действующие транспортные предприятия постоянно перевозят пассажиров, не получая от них никакой оплаты. Очевидно, что это несправедливо по отношению к предприятиям-перевозчикам (сильнее всего это мешает выживаемости компаний), поэтому система предоставления концессий или льгот на поездки должна быть пересмотрена. Базисным принципом новой системы должен быть следующий принцип: тот, кто дает права какому-либо лицу или категории лиц на бесплатный проезд, тот и должен установить ограничения на поездки (условия бесплатного проезда), а также должен возмещать перевозчикам убытки. Лицо, которому дано право бесплатного проезда, должно иметь при себе стандартный проездной документ (проездное разрешение), совместимый с действующей в регионе (в котором действительна предоставленная льгота) системой обилечивания или проверки проездных документов. Если заставить организации, предоставляющие льготы, платить за своих льготников и если отладить систему принуждения "зайцев" к оплате за проезд, то уменьшится нужда в повышении тарифа. Все очень просто: если базис (источники) доходов увеличивается, то не нужно сильно увеличивать тарифы, чтобы получить ту же сумму доходов. На местном уровне следует тщательно собрать и проанализировать соответствующую информацию, чтобы выявить природу и источники предоставления льгот и концессий на поездки, это послужит гарантией возмещения расходов. 2. Не снижать эффективность транспорта: все большее и большее число действующих перевозочных компаний используют кондукторов для сбора оплаты. Эти компании рассматривают принятое решение как правильное, поскольку эксплуатация транспорта с кондуктором уже показала повсеместное увеличение выручки. Никакие задержки в транспортном обслуживании не причиняются ныне действующей системой сбора оплаты, введение кондукторов в нее видится самым подходящим решением в настоящее время. Попытки сбора оплаты на входе в транспортное средство могут причинить неудобства и задержки в расписании, чтобы избежать этого, придется выпускать на линию большее количество автотранспортных средств (для поддержки того же уровня транспортного обслуживания), а это вызовет рост оперативных издержек (себестоимости перевозок) и не только - потребуется больше инвестиций. Кроме того, это вызовет недовольство пассажиров, поскольку увеличится их время в пути. Вместо этого любой проект по введению кондукторной системы должен обеспечивать прежде всего удобства (достаточное пространство) для кондукторов, чтобы они могли быстро проводить обилечивание. Оборудование для работы кондукторов должно быть удобным, простым и легким в эксплуатации, особенно это важно при работе в часы пик, любые системы подтверждения действительности билетов (компостеры и т.п.) должны быть также хорошо доступными и в условиях давки, билеты должны быть защищены от подделки, а система защиты доходов - хорошо организованной. Требуются эффективные средства сдерживания от подделки билетов. Это означает, что проверяющие лица (контролеры) должны быть наделены соответствующей сластью и полномочиями, кроме того, величина штрафа должна значительно превышать прибыль от регулярной подделки билетов и проездных документов. В будущем, возможно будет расти доля проездных билетов, покупаемых загодя, тогда доля собираемой наличной выручки снизится. В этом случае, плату может собирать и водитель. 3. Улучшить знание о распределении поездок по видам: менеджеры действующих на рынке перевозок компаний нуждаются в более детальном знании о потребностях в перевозках. Это позволит им более качественно планировать транспортное обслуживание и распределять имеющиеся у них ресурсы более эффективным образом. Такая информация может быть получена как путем проведения периодических обследований на линиях, так и через систему сбора оплаты за проезд. |
Нужно сильное политическое желание, если не сказать - храбрость для разрешения этих проблем. новое поколение политиков не может бесконечно продолжать привлекать своих избирателей популистскими обещаниями. Подкармливание льготников и расширение их числа без несения какой-либо ответственности за последствия не является политикой устойчивости. Корректирование "исторически" сложившейся ситуации со льготниками является более, чем назревшей задачей.
Требуется новое законодательство, гарантирующее, что компенсация общественному городскому (и пригородному) пассажирскому автотранспорту за перевозки льготников будет выплачиваться из:
Более того, следует установить нормативный уровень компенсации за право бесплатного проезда. Законом или Указом (Постановлением) нужно установить методологию определения "разумно обоснованного" уровня компенсации, а также назначить организации, уполномоченные на это. В то же самое время механизм компенсации из Федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных- механизм реального трансфера денег - должен быть прописан и организован.
Следует ввести простой Проездной документ для льготных категорий пассажиров, например такой, как был введен в ходе экспериментов в городах Нижний Новгород и Краснодар, чтобы сделать всю схему более управляемой и контролируемой.
Льготники должны будут прийти и зарегистрироваться в муниципальном Отделе транспорта или в назначенном им агентстве, управляющем вопросами городского общественного транспорта. Здесь льготники подадут заявление и получат свой Проездной документ. Природа и источник льготы - государство, субъект Федерации или местный орган власти - таким образом будут установлены. Записи, сделанные в ходе выдачи документов, сформируют базис решения о распределении сумм компенсационных платежей, причитающихся из бюджетов государства, субъекта Федерации или местного, соответственно.
Поскольку по сложившейся сейчас практике именно муниципалитеты имеют дело с большинством финансовых проблем, касающихся предприятий общественного пассажирского транспорта, то кажется логичным направлять им компенсационные платежи из государственного бюджета и бюджетов субъектов Федерации через муниципалитеты. При этом целевой характер таких трансферов должен быть обязательно подчеркнут, чтобы гарантировать расходование денег действительно только на нужды компаний общественного транспорта. Соответственно, транспортники должны иметь гарантию доступа к базе данных по регистрации льготников. В случае непрозрачности каких-либо процедур, перевозчики должны иметь возможность обратиться в суд, опираясь на объективно проверяемые факты. Суд, в свою очередь, должен опираться на установленные в связи с данными процедурами законы и правила. Поэтому нужно будет принять на уровне Государственной Думы соответствующие законы, проекты которых уже разработаны.
4. Каковы же разумно обоснованные тарифы на городском общественном транспорте?
Что сейчас стало характерно для (городского) общественного транспорта - при среднем показателе количества поездок в общественном транспорте, составляющем примерно 50 в месяц, значительно возросла стоимость затрат на транспорт (рассчитанная как доля от среднемесячной оплаты труда): от 2% в 1993 году до более, чем 7% в 1997 году.
Одним из пояснений такой ситуации является следующий аргумент: городской общественный транспорт - как и транспорт в целом - имел не соответствующие реальности крайне низкие тарифы в прошлом (в сравнении с истинными затратами), и поэтому нынешняя доля расходов населения на транспорт от среднемесячной зарплаты - выглядит обоснованной. Вообще говоря, эта доля не должна превышать 10%.
Для людей с доходами на уровне прожиточного минимума - который составляет менее 50% среднемесячной зарплаты в стране - последствия роста доли транспортных расходов оказались весьма серьезными. Поскольку в 1992/93 годах упомянутые выше 50 ежемесячных поездок составляли всего 5% месячного уровня прожиточного минимума, теперь (в 1997 году) такой пакет поездок стоит 17% прожиточного минимума.
История описанного процесса в цифрах (в неденоминированных - "старых" рублях), показывающая тенденции и закономерности, представлена в Таблице 1. Данные свидетельствуют, что сектор городского транспорта нуждается в том, чтобы увеличить, расширить доходообразующую базу (заполучить больше людей, оплачивающих свои поездки), таким образом несильное увеличение тарифа сможет обеспечить нужную сумму доходов.
Таблица 1. Изменения индикаторов среднего дохода и плата за проезд в городском транспорте
Годы |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
| 1. Среднемесячная зарплата ("старые рубли") | 5,995 |
58,863 |
220,351 |
472,392 |
790,200 |
964,717 |
| 2. Минимальный среднемесяч-ный прожиточный уровень | 1,900 |
20,600 |
86,600 |
264,100 |
369,400 |
411,217 |
| то же в %% от среднемесячной зарплаты | 32% |
35% |
39% |
56% |
47% |
43% |
| 3. Среднемесячная минимальная заработная плата | 900 |
11,180 |
20,500 |
57,750 |
75,900 |
83,490 |
| Плата за проезд в обществ. транспорте (руб/поездку) | 1.7 |
23.2 |
211 |
600 |
1,050 |
1,400 |
| 4. Стоимость 50 поездок в месяц | 86 |
1,162 |
10,550 |
30,000 |
52,500 |
70,000 |
| ежемесячные расходы на транспорт (4) как % от (1) | 1.4% |
2.0% |
4.8% |
6.4% |
6.6% |
7.3% |
| ежемесячные расходы на транспорт (4) как % от (2) | 4.5% |
5.6% |
12.2% |
11.4% |
14.2% |
17.0% |
| ежемесячные расходы на транспорт (4) как % от (3) | 9.5% |
10.4% |
51.5% |
51.9% |
69.2% |
83.8% |
Источник: Госкомстат России (данные по доходам) и Минтранс, НИИАТ (данные по плате за проезд, 1995-1997 годы даны оценочно)
В период между 1992 и 1997 годами типичная плата за проезд в городском общественном транспорте росла темпами почти в 4 раза большими, чем рост уровня прожиточного минимума и почти в 10 раз быстрее темпов увеличения среднемесячного минимального уровня оплаты труда.
Минимальный среднемесячный прожиточный уровень (строка 2 в Таблице 1) представляется наиболее практичным (официально отражаемым в показателях бюджета) для использования в качестве одного из факторов при расчете финансовой поддержки - одного из положений по оказанию социальной помощи в виде или предоставления права бесплатного проезда или оплаты проезда со скидкой тем людям, которые действительно нуждаются в этом. Это называется "социально-целевой" подход. Среднемесячный "аппетит" городского транспорта съедал в 1997 году около 17% минимального месячного прожиточного уровня.
5. Льготные пассажиры городского транспорта
От 30 до 40% проинтервьюированных в Волгограде, Рыбинске и Новгороде имели право бесплатного проезда в муниципальном общественном транспорте, и еще около 10-15% имели право проезда по сниженным тарифам. Как следствие этого, только 50-60% пассажиров в этих городах должны были оплачивать свой проезд целиком - путем приобретения разовых билетов или месячных проездных.
Большинство людей (80%) получили свои привилегии от местных органов власти, около 13% - от своих работодателей (организаций) и только 2-3% льготников были наделены этим правом государственными Федеральными органами. Несомненно, что люди слабо представляют, что государство на самом деле мало что делает для льготников, и что муниципалитеты отвечают за оплату их поездок.
Социальные "целевые" группы могут быть разделены на три категории:
Эти вопросы вероятно будут дискутироваться и при попытках квалифицировать группы, подсчитать их численность можно встретить возражения, уточнения и т.п.
В качестве примера, такое распределение на группы было выполнено для Череповца.
В 1998 году в этом городе более 85000 (27%) из 318000 жителей были зарегистрированы как льготники 32 категорий (из 42 имевшихся в то время в России), установленных законодательством Федерального и областного уровня; при этом часть льготников могла относиться к более, чем одной категории.
Наиболее многочисленную категорию составили ветераны войн и труда пенсионного возраста (48300 человек). К этой же группе были добавлены 3 другие категории: ветераны Великой Отечественной Войны и приравненные к ним лица. родители и вдовы погибших при исполнении обязанностей, ветераны военных конфликтов (в сумме составили 7100 человек). Все вместе (55400) они составили группу №2, показанную на рисунке.
Девять других групп льготников были сформированы из оставшихся 28 категорий льготников следующим образом:
Никто в точности не представляет как много раз - за день, неделю или месяц - каждая из этих групп в действительности использует свое право бесплатного проезда. Одна из категорий может в среднем совершать значительно больше поездок, скажем в месяц, чем другая. Ветераны войны и труда - самая многочисленная категория - может, например делать меньше поездок в неделю или месяц на человека, чем какая-нибудь другая категория. Таким образом, их доля в сумме всех поездок и соответственно в издержках пассажирских транспортных предприятий может оказаться меньшей, чем их высокая доля среди всех льготников.
Сравнение количественной доли льготников (ветеранов в Череповце в 1998 году было, например, 65%) с их долей их "действительных поездок в течение месяца" (например, по оценке, ветераны делали не более 35% всех поездок) показано на рисунке. Он целиком основан на оценочных данных о частоте поездок. совершаемых различными категориями льготников, никакими статистическими данными разработчики рисунка не располагали. Статистическое исследование должно быть предпринято, чтобы позволить увидеть реальную ситуацию, результаты могут варьироваться по городам.
| Пенсионеры
Ситуация с пенсионерами во многом зависит от их положения с жильем: живут ли они одни? или вместе с кем-то, получает ли этот человек также пенсию или нет? или они живут в семье, например в семье одного из своих детей, или родственников? Установить различие между доходами пенсионера и доходами домовладельца - за счет которых живут маленькие члены семьи или не зарабатывающие члены семьи - было бы весьма полезным для прояснения обстоятельств жизни пенсионера, чтобы в конечном счете определить сильно зависит или нет пенсионер от социальной помощи. Личные доходы пенсионеров - классифицированные в соответствии с 10 ("децилями") классов доходов - целесообразно подразделить на 3 основные категории, например: 1. Личный доход меньше официального минимального месячного прожиточного уровня. Это сумма в мае 1998 года составляла менее 425 (новых) рублей/месяц. 2. Личный доход больше минимального прожиточного уровня, но не более, чем в 2 раза. Это сумма в мае 1998 года составляла от 425 до 850 (новых) рублей/месяц. 3. Личный доход более, чем в 2 раза выше минимального прожиточного уровня. Это сумма в мае 1998 года составляла более 850 (новых) рублей/месяц. Типичный (нормативный) набор поездок в городском пассажирском общественном транспорте, скажем, 50 поездок в месяц, (то есть эквивалент месячного проездного билета), стоил в мае 1998 года примерно 85 новых рублей, что составляло 20% минимального прожиточного уровня (425 рублей), характерного для этого времени. Поскольку 10% было предложено в качестве разумно обоснованной максимальной доли расходов на транспорт, подсчитанной от личных доходов, то все пенсионеры, отнесенные к первой категории, или даже ко 2-й категории, будут нуждаться в социальной помощи на оплату поездок (например, в виде предоставления документов на бесплатный проезд или проезд со скидкой). Если минимальная пенсия будет по крайней мере находиться на уровне минимального прожиточного дохода все время, то тогда можно будет упразднить вообще права бесплатного проезда на транспорте для пенсионеров. В этом случае, пенсионерам нужны будут только права на осуществление поездок по сниженным тарифам, можно предоставлять их или в виде месячных проездных, разовых билетов или карт на многократные поездки со скидкой (все это можно оформлять на базе Проездного документа, о котором говорилось выше). Чтобы получить такой Проездной документ, действительный в течение года, пенсионеры должны подать заявление, и некоторая номинальная(административная) сумма должна быть уплачена за его выдачу. Например, при доходе пенсионера на уровне официального прожиточного минимума (законодательно защищенного), стоимость месячного Проездного документа в ценах мая 1998 года, могла бы быть установленной на уровне 40-45 новых рублей. Хотя пенсия обычных государственных пенсионеров в мае 1998 года была ниже уровня официального прожиточного минимума (примерно на 35 рублей в среднем), тем не менее все же пенсионеры имели регулярный доход, поэтому они все же могли бы платить кое-какую сумму за предоставление им транспортных услуг. В качестве индикатора реакции людей на повышения транспортного тарифа, можно обратиться к откликам проинтервьюированных на 50-100% повышение стоимости медицинских препаратов. Примерно 25-31% населения ответили, что они просто сократят потребление лекарств в случае повышения цен. Примерно 12-15% начнут экономить на продуктах и покупке товаров, чтобы сохранить возможность покупки медикаментов, и только примерно 10% ответили, что они начнут вести более здоровый образ жизни. Таким образом, эти три приведенные стратегии поведения (копирующего типа) описывают предпочтения более половины населения. Другие стратегии - предпочитаемые меньшинством населения, были таковы:
Стратегии копирующего типа в случае повышения цен на проезд в городском общественном пассажирском транспорте могут выразиться прежде всего в экономии на покупке услуг, то есть приведут к снижению количества поездок - все чаще люди начнут ходить пешком и будут делать это на все более длинных дистанциях, или (как вариант) будут стараться ездить не до действительно нужного им пункта назначения, а на более короткие расстояния, остаток пути преодолевая пешком. |
Остается вопрос, будут ли существенно сказываться предпочтения людей ограничить свои поездки на количестве перевозимых пассажиров в течение месяца, или это станет заметным только по среднегодовым цифрам (если будет принято решение о предложенных выше Проездных документах). Ограничение числа поездок будет распознаваемым только если будут использоваться изощренные технологические средства, например "смарт-карты" или, по крайней мере, какие-либо контрольные приборы и автоматы, как например, применяемые в метро. Предполагается, что коммерческая выгода от реализации всей идеи в целом будет ощутима, только если эта новая система будет введена повсеместно, сразу во многих городах.
Ветераны войны должны, вообще говоря. получать компенсацию не от муниципалитетов, а от Федерального Правительства, поскольку они служили и проявляли свой героизм для нации в целом. Как альтернатива, государство может дать им настолько достаточную государственную пенсию, что из нее можно будет оплачивать полностью проезд на городском общественном пассажирском транспорте и вообще все другие услуги, какие им нужны. (Почему государство должно было бы давать им достаточную (адекватную росту цен) пенсию, вместо того, чтобы выделять бесплатные права на проезд в транспорте, или другие бесплатные услуги? Ответ понятен - в силу их исторической роли для государства).
В нынешней ситуации следует начать хотя бы с предоставления им предложенного Проездного документа. Федеральное Правительство может делегировать решение этой задачи муниципалитетам, но потом, оно должно заплатить муниципалитетам за их посредничество.
Другая группа пользователей городского общественного пассажирского транспорта - школьники от 7 до 16 лет, студенты (в основном молодые люди 17-22 лет), обычно совершают "циклические" поездки с периодической частотой. Им можно было бы выдавать месячные или даже годовые билеты с соответствующей скидкой (например, такая система была апробирована в Нижнем Новгороде, и показала хорошие результаты). Поскольку, как правило , школьники не имеют собственных доходов, то они зависят от доходов родителей или семьи в целом. Дети, живущие в семьях с самыми низкими доходами, "нуждающимися в оказании временной помощи", могли бы обеспечиваться упомянутым Проездным документом, предоставляющим право бесплатного проезда, но только при условии следования все заявительной процедуре, описанной выше. для получения такого документа.
Те, кто всегда рассматриваются как самые нуждающиеся из всех нуждающихся - люди с дефектами и увечьями, сироты, многодетные семьи с низкими доходами - легко распознаваемы; дело в том, что все эти категории, как правило, не могут перемещаться сами и должны сопровождаться кем-либо в поездках на городском общественном пассажирском транспорте. Однако в любом случае их статус нуждающихся, должен быть проверен, прежде, чем они получат свой Проездной документ, например, если он выдается на год. Кто-либо, член их семьи или социальный работник должен помочь им пройти процедуру получения проездного документа на бесплатные поездки. И было бы более логичным, если муниципалитеты будут платить за предоставление транспортных услуг этим категориям своих жителей.
6. Финансирование социальных услуг и бюджетные ассигнования
Стоимость одного разового билета является вполне логичным ключевым индикатором или "барометром" уровня стоимости проезда на городском общественном пассажирском транспорте. Что касается месячных или двухнедельных проездных, то их цена уже включает скидки, обычно стоимость таких проездных рассчитывается исходя из суммы стоимости 30-50 отдельных поездок, в то время как большинство покупателей этих проездных совершают больше поездок (отсюда и получается скидка).
По разным городам Российской Федерации имеет место значительный разброс в стоимости проезда. Например, стоимость единичного билета на автобус (на одну поездку), как на самый широко распространенный вид городского общественного пассажирского транспорта, варьировался в декабре 1997 года от 700 до 2500 старых рублей. Однако совсем невероятным представляется, чтобы была такая же значительная разница в себестоимости перевозок пассажиров, хотя конечно в разных городах она разная.
При предоставлении любого рода субсидий всегда нужно устанавливать некоторую "норму" издержек на предоставление услуг. В данном случае городскому общественному пассажирскому транспорту - некоторые нормы в виде средних показателей или определенных границ (плюс-минус проценты) - нужно установить в расчете на автобусо-километр,
| Нормативная
себестоимость одного автобусо-километра (пример) При уровне оперативных издержек на автобусные перевозки в среднем 0,5$/километр пробега ( в среднем автобусы делают 200 км в день, что составляет 60000 км в год), можно рассчитать, что среднедневные издержки на автобусные перевозки составляли в 1998 году примерно 600 новых рублей, что равно примерно 100$/в день. Чтобы вычислить себестоимость перевозок, к этой сумме следует добавить примерно еще 100% ее величины - в виде покрытия сделанных в автобусы и предприятия капиталовложений (амортизация производственно-технической базы предприятий и парка автотранспортных средств). Поэтому, расчетно, дневная себестоимость перевозок автобусным транспортом составляет примерно 200$/в день. Далее подсчитаем: примерно 15 тысяч пассажиро-километров выполняется одним автобусом ежедневно (при расчете на максимальную наполняемость), при средней наполняемости в 40% получаем, что средней нормой является выполнение 6000 пассажиро-километров. Если допустить, что среднее расстояние одной поездки одного пассажира в городе составляет примерно 3 км., то получим, что ежедневно каждым автобусом перевозится примерно 2000 пассажиров в среднем. Таким образом, единица (или норма) себестоимости перевозок составит примерно 3,3 цента на пассажиро-километр (то есть 0,2 новых рубля в ценах середины 1998 года). Эта оценка очень близка к той. что была сделана НИИАТом при расчете норм себестоимости одной поездки пассажира в автобусе, было получено в среднем для РФ 599 старых рублей на одну поездку, что примерно соответствует 200 старых рублей на один пассажиро-километр в 1997 году). Что касается перевозок троллейбусами и трамваями, то расчеты норм себестоимости на пассажиро-километр или на одного пассажира, оказываются значительно выше (на 30-50%), в основном вследствие составляющей себестоимости - амортизации, особенно, если при расчетах учитывать все капиталовложения в инфраструктуру (электроэнергетическое обустройство, отвод полос для трамвая и т.п.). |
троллейбусо-километр или километр пробега трамвая. Эти нормы настроят на хорошую и эффективную работу весь персонал перевозчика пассажиров общественным городским транспортом.
Этот нормативный уровень средней себестоимости перевозок должен быть таким, чтобы перевозчики общественного пассажирского городского транспорта стремились быть (или продолжали оставаться) эффективными, вместо того, чтобы расслабиться от субсидий и ничего не предпринимать. Нормы, установленные в виде границ (плюс-минус), которые будут назначаться в отдельных случаях, должны быть привязаны к нескольким очень простым критериям. Например, такими критериями могут служить (1)плотность населения, связанная с показателями застроенности территории города; (2)плотность маршрутной сети, то есть ее длина, поделенная на площадь обслуживаемой этой сетью территории; и, наконец, там. где это приемлемо - (3)исключительные топографические особенности территории. Эти объективные критерии вполне ясно показывают размах контроля за операторами городского общественного пассажирского транспорта.
Независимый (исследовательский) институт с подходящими возможностями по проведению требуемых обследований и разработок, должен быть выбран, чтобы выработать все необходимые руководства и методические рекомендации по данным вопросам. Результаты всей проделанной при этом работы далее должны быть широко распространены по всей стране посредством эффективно отлаженных связей между Федеральными органами регулирования транспортной деятельности (Министерством транспорта) и субъектами Федерации или местными органами власти (Администрации субъектов Федерации и муниципалитеты).
Операторы городского общественного пассажирского транспорта заслуживают субсидии только если они также перевозят и тех пассажиров, которые являются льготниками. Понятно, что как коммерческие операторы, руководители предприятий городского общественного пассажирского транспорта прежде всего заняты "производством своих услуг" (то есть пассажиро-километров, предлагаемых пассажирам между определенными пунктами и с определенными остановками на маршруте), и в первую очередь они, конечно, заинтересованы в тех пассажирах. которые могут оплачивать свой проезд целиком. Но, занимаясь этим бизнесом, они могут предлагать часть своих перевозочных услуг и по более низким ценам - так называемым "крайним" ценам для "крайних" пассажиров (таких как пенсионеры, инвалиды и т.п.).
Если муниципалитет имеет (1) собственную разработанную и установленную систему платы за проезд (полная плата за единичный билет, плата за месячный проездной и т.п.), а также структуру "социальной" платы за проезд, установленную для льготников; (2) обоснованную, хорошо рассчитанную оценку количества пассажиров по группам пользователей городского общественного транспорта - при разработке этой оценки, были рассмотрены все альтернативные варианты; (3) договоренность с операторами городского общественного пассажирского транспорта по разумно обоснованной и оставляющей возможности для конкуренции норме себестоимости перевозок, то только тогда представится возможность оценить должным образом (финансовые) последствия всех рассматриваемых альтернатив политики оплаты проезда.
После этого должен ставиться вопрос: откуда, кто и как получит финансовые средства, которые позволят муниципалитетам в действительности проводить в жизнь выбранную ими и желаемую политику оплаты проезда.
Обстоятельный сбор данных, проведенный в 1996 году по 14 средним городам России, показал, что в среднем сумма общих ежегодных субсидий, выплачиваемых администрациями городов, примерно составляла 100 тысяч рублей на каждого жителя (в то время это был эквивалент 20$). Таким образом, в среднем, город, имеющий 500000 человек населения нес финансовую нагрузку порядка 10 миллионов $), вполне определенно, этого недостаточно для развития системы общественного транспорта.
Были разработаны проекты законодательных актов - но пока они еще не приняты - О городских перевозках пассажиров наземным транспортом и проект Указа Президента О финансировании развития системы общественного пассажирского транспорта в РФ.
Была предложена трех ступенчатая система целевых фондов (федеральный, региональный, местный) для предоставления субсидий или компенсаций общественному городскому пассажирскому транспорту. Предполагалось предоставлять из Федерального фонда 15-20% - пока еще от неопределенной окончательно суммы субсидий, а из региональных и местных - 80-85% этой суммы. Намечалось, что субсидии будут направлены на покрытие 40-45% фактических издержек общественного городского пассажирского транспорта - пока еще от неопределенной окончательно суммы, в то время как 55-60% общих затрат пассажирских предприятий они будут покрывать сами за счет непосредственных продаж билетов, проездных и т.п.
Эти фонды должны были получить статус "защищенных" или "внебюджетных" фондов, то есть такой же статус как Дорожные фонды субъектов Федерации. Предполагалось, что они будут выделяться отдельной строкой в бюджетах, а не скрываться внутри общей суммы трансферов от Федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, или от последних в местные бюджеты.
Вполне честным было бы, если Федеральный бюджет (государство) выделит деньги в Федеральный фонд поскольку:
Федеральное Правительство обладает нужными инструментами для создания обозначенного Фонда. Он может наполняться, например, за счет установления наценки на бензин, что повлияет главным образом только на издержки эксплуатации частных легковых автомобилей. Должно быть осознано всеми, что хорошо и четко работающий городской общественный пассажирский транспорт отвечает интересам растущего числа владельцев и пользователей частных легковых автомобилей, поскольку в крупных городах уже надвигается угроза все более частых заторов и пробок в дорожном движении. Коли владельцы частных легковых автомобилей (в большинстве своем это люди со средним или высоким достатком) хотят без помех передвигаться по городу, то все другие люди, следовательно, должны иметь возможности использовать для своих поездок также четко работающий общественный транспорт. Поэтому будет вполне справедливым, если владельцы частных легковых автомобилей будут платить за "гарантию свободного дорожного пространства для легковых автомобилей", которая возникнет если пользователи общественного транспорта будут довольны обслуживанием в нем.
Другие федеральные источники доходов от транспорта вообще - например налоги, взимаемые при продаже автомобилей, регистрационные сборы при получении государственных номеров и т.п., можно было бы также рассмотреть, но эти доходы, естественно должны распределяться между рассматриваемым фондом, бюджетом и дорожными фондами.
Кажется более сложно будет установить подходящие источники финансирования, гарантирующие устойчивые поступления предложенных 80-85% из региональных и Местных фондов субсидирования городского общественного пассажирского транспорта. Налоги от предприятий пассажирского транспорта не могут быть источниками таких доходов, что вполне логично, поскольку они сами и являются субъектами субсидирования. (Сразу же возникает вопрос, какова вообще была идея обложить их обязанностью платить налоги? Их скорее следовало бы исключить из налогообложения - по отдельным, специфически транспортным видам налогов, с тем чтобы снизить их потребности в субсидировании).
Частные или коммерческие пассажирские транспортные предприятия, работающие в секторе рынка с большими тарифами (а значит и доходами), поэтому являющиеся прибыльными, конечно, должны подвергаться налогообложению в полном объеме. Эти налоги могли бы рассматриваться как подходящий источник - пока еще не оцененного объема - для наполнения Региональных или Местных фондов. Однако вклад этих источников будет весьма ограниченным. учитывая размеры сегмента рынка коммерческих пассажирских предприятий.
Право использования городского пространства для дорожного движения, в частности пользователями пассажирских легковых автомобилей, кажется одним из наиболее многообещающих потенциальных источников дополнительных транспортных сборов для пополнения Местных (муниципальных) фондов. Факт тот, что большинство людей, причастных к принятию решений относительно жизнедеятельности городов (администрация, политики и т.п.) или их союзники, помощники, скорее всего принадлежат к классу владельцев или, по крайней мере, пользователей частных легковых автомобилей. Видимо это затрудняет принятие таких непопулярных мер относительно частного транспорта, как введение новых дополнительных сборов.
Право использования городского пространства легковыми автомобилями касается, главным образом, мест парковок (например, внутри кварталов домов или рядом с ними, в местах городских центров, у центров торговли, на рынках и т.п.). В зависимости от места парковки сборы могут возрастать, они должны (хотя бы частично) поступать в муниципальный фонд общественного городского пассажирского транспорта.
7. Какой вклад внесут транспортные предприятия?
Предприятия общественного городского пассажирского транспорта и Отделы транспорта муниципалитетов (или назначенные ими профессиональные агентства), управляющие городским общественным транспортом должны выполнить проработки ожидаемого количества поездок и продажи билетов. Предприятия продают билеты с оплатой поездок по полной цене, а также билеты с различного рода скидками и месячные проездные. Дополнительно к купившим билеты определенное количество пассажиров имеет права бесплатного проезда. Количество последних также нужно будет прогнозировать, чтобы предприятия могли оценить общую потребность в их услугах и установить общий уровень издержек на перевозку. Им также нужен будет основательный базис для договоренностей относительно потребностей в субсидиях за перевозки льготников (путешествующих бесплатно или со скидками) с муниципальными властями, администрацией субъектов Федерации или государственными органами, или с местными организациями работающих (профсоюзами).
Муниципальные органы управления должны быть обеспечены специалистами - непосредственно включенными в штат или нанимаемыми, например экспертами из соответствующих исследовательских организаций - для разработки прогнозов показателей развития городского пассажирского общественного транспорта, основанных на свежих данных обследований, анализе происходящих демографических и социально-экономических изменений, трендов развития собственности на легковые автомобили, а также прогнозов адаптационных изменений в маршрутной сети, частоте движения и т.п.
| "Коммерческие"
транспортные предприятия Частично на маршрутах городского общественного транспорта или в маршрутных коридорах, где предоставление автобусного обслуживания значительно отстает от спроса на пассажирские перевозки, в ряде городов разрешено выполнять перевозки мини-автобусами, которые, как правило, имеют следующие характеристики:
Такого рода услуги могут быть полезными при разрешении проблемы дефицита провозных возможностей городского общественного пассажирского транспорта, если они интегрированы в " управляемую предпринимательскую среду", контролируемую Отделом управления транспорта муниципалитета. Поскольку коммерческим операторам разрешено появляться на определенных маршрутах в определенное (прибыльное) время, а затем "исчезать" (все это из-за того, что рынок меняется), то мало вероятно, что они заинтересованы в поиске хорошего структурного решения, вряд ли они предложат полезное структурное решение. Их нужно просто заставить подчиняться правилам и нормам законодательства, особенно в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и профессиональной пригодности, ведения отчетности и уплаты налогов с доходов и/или прибыли. Их потенциальная доля на рынке, в терминах объемов перевозок пассажиров, может быть оценена - при действующих на настоящий момент характеристиках распределения дохода - величиной порядка 10% (в среднем). Если такие предприятия должным образом будут выплачивать все налоги (а не только на прибыль), то доходы от поступления этих налогов составят еще один источник в муниципальный фонд общественного городского пассажирского транспорта. Город Ростов – на - Дону ввел интересную систему Тендеров и Мониторинга за эксплуатацией городских маршрутов коммерческими перевозчиками-предприятиями, имеющими самые разные типы собственности на автотранспортные средства, включая лизинговые соглашения. Степень, до которой коммерческие операторы позволяют некоторым льготникам пользоваться их услугами (вообще бесплатно или со скидками), является одним из критериев, применяемых при принятии решения о выдаче гранта на маршрутную лицензию при рассмотрении тендерных предложений от коммерческих перевозчиков. |
8. Кто заинтересован во мнении потребителей услуг?
В глазах населения, согласно социальному обследованию, упомянутому ранее, есть ряд проблем, имеющих для них гораздо более важное значение, чем городской общественный транспорт, а именно:
Вследствие такой "незаинтересованной общей психологической установки" трудно сказать какой будет реакция (в частности самых бедных слоев населения) на изменения в транспортном обслуживании, воспринимаемые пользователями как доступ к транспортному обслуживанию (вспомните предложенную обязанность получить Проездной документ), или на повышение цен на проезд (которое придется оплачивать самим вместо ранее предоставлявшейся по закону привилегии бесплатного проезда).
В любом случае, муниципалитет вместе с общественными пассажирскими перевозчиками, должны начать информировать общественность о состоянии городского общественного пассажирского транспорта, о простых принципах покрытия издержек на перевозки и о различных будущих возможностях и направлениях развития услуг общественного пассажирского транспорта. Все эти проблемы более или менее связаны с готовностью платить, будь то в форме более высоких (муниципальных) налогов или в форме повышения платы за проезд.
9. Какие социальные услуги/помощь должна предоставлять Администрация?
Три основных задачи реформы муниципального общественного пассажирского транспорта еще раз в резюмирующей форме приведены здесь:
Предоставление социальных услуг или помощи - в случае общественного городского пассажирского транспорта это касается предложений по перевозке некоторых пассажиров бесплатно или со скидками в оплате - не может быть отделено от общих функций по управлению: планирование и прогнозирование, реализация принятой транспортной политики, мониторинг и оценка, отчеты и сообщения компетентным (курирующим эти вопросы) руководителям и заинтересованным политикам - все это части управления сектором общественного городского пассажирского транспорта.
Что касается задач 1) и 3), упомянутых выше, то Отдел управления транспортом в муниципалитете, должен быть адекватно этим задачам обеспечен квалифицированным персоналом - включая специалистов, например, по социально-экономическому анализу (они нужны при анализе и прогнозе поведенческих реакций групп населения с низкими доходами, при выявлении "копирующих" стратегий поведения), экспертов нужно будет обеспечить технологиями и методиками обследований для выявления противоречащих или мешающих проблем, а также методиками общения с данными группами населения. Выполнение отдельных задач можно будет поручать некоторым институтам, но муниципалитету следует иметь бюджет на оплату таких консультационных услуг.
Что касается задачи 2), наиболее важной проблемой является создание управляемой формы "общественно-частного" партнерства в котором частный сектор предлагает внести большую долю требуемого финансирования, после этого он получает право на выполнение перевозок (с соблюдением всех правил и норм установленных и проверяемых в общественном секторе) коммерческого типа, которые будут прибыльными даже в условиях ограничений, налагаемых законодательством.
Подготовлено для журнала “Русский ямщик” Клаусом Брурсма (DHV Consultants BV - Нидерланды)
Вопросы
о нашем сервере будут с радостью приняты по
адресу postman@marlen.dol.ru |
