В данной брошюре представлен доклад группы экспертов проекта ТАСИС “Развитие автомобильного транспорта”, выполняемого по заказу Министерства транспорта Российской Федерации.

Создание системы государственного регулирования автотранcпортной деятельности, которая отвечала бы рыночным условиям, является одной из главных задач Минтранса России. При этом решающую роль должна сыграть новая система нормативных правовых актов, регламентирующих автотранспортную деятельность.

Экономические реформы потребовали пересмотра многих принципиальных положений, заложенных в действующей правовой базе, и дополнения их новыми, регламентирующими автотранспортную деятельность в условиях рынка.

Важным этапом на пути обновления правовой базы автотранспортной отрасли стало введение в действие нового Гражданского Кодекса Российской Федерации. Помимо общего регулирования имущественных отношений рынка, определения прав и обязанностей предпринимателей, Кодекс дает правовые основы для регулирования перевозок, транспортно-экспедиторской деятельности, фрахтования транспортных средств, страхования и т.д. Гражданский кодекс содержит также прямые указания на те вопросы, которые должны решаться Кодексами или Уставами отдельных видов транспорта.

В настоящее время Министерство транспорта ведет работу над проектами федеральных Законов в области автотранспорта – Закона об автотранспортной деятельности и Устава автомобильного транспорта.

Закон об автотранспортной деятельности должен определить статус субъектов автотранспортной деятельности, организационную структуру отрасли, задачи, принципы и механизмы государственного управления на автотранспорте, порядок регулирования автотранспортной деятельности, а также условия выполнения отдельных видов перевозок и ответственность участников перевозок.

Устав автомобильного транспорта будет регламентировать взаимоотношения участников договора перевозки.

После введения в действие этих документов станет возможным принятие комплекса подзаконных актов - правил выполнения отдельных видов перевозок пассажиров и грузов, инструкций, положений, других документов, которые и должны составить обновленную нормативно-правовую базу автотранспортной отрасли.

Значительным вкладом в создание системы государственного регулирования автотранспортной деятельности стало создание в системе Минтранса России специализированного органа регулирования - Российской транспортной инспекции, которая осуществляет лицензирование и контроль автомобильных перевозок, а также подготовку нормативных и методических документов, определяющих порядок проведения этой деятельности.

И в работе над новыми нормативными правовыми актами, и в практике регулирования автотранспортной деятельности встречается целый ряд проблем и трудностей, связанных с отсутствием опыта государственного регулирования рынка автотранспортных услуг.

В этой связи значительный интерес представляет работа группы экспертов проекта ТАСИС, которые проанализировали состояние современной правовой системы автомобильного транспорта в России и подготовили ряд рекомендаций по ее совершенствованию. Данная работа интересна по следующим причинам:

эксперты, входящие в состав группы, представляют различные страны Европы, имеют большой международный практический опыт и, следовательно, владеют элементами опыта государственного регулирования, практически, большинства развитых стран;

в группе экспертов были представлены специалисты из научно-исследовательских институтов, юристы в области автомобильного транспорта, сотрудники автотранспортных ассоциаций, а также специалисты с опытом работы в органах государственного управления транспортом. Таким образом, был обеспечен комплексный подход к проблеме;

эксперты не ограничились изучением текстов ряда основных нормативных правовых актов, но встречались с работниками центрального аппарата Министерства транспорта, Российской транспортной инспекции, ГИБДД, посещали автотранспортные предприятия, выезжали в различные регионы России. Таким образом, их выводы основаны на достаточно широкой информационной базе.

По мнению Минтранса, большинство комментариев и рекомендаций соответствуют общей направленности работы над нормативно-правовыми актами в области автомобильного транспорта.

Ряд моментов, на которые обращают внимание эксперты, заставляет подумать о придании большего значения отдельным положениям законодательства и практики регулирования. Так, например, в докладе неоднократно указывается на глубокую взаимосвязь между системой страхования на автомобильном транспорте и элементами системы регулирования автотранспортного бизнеса, которая в России, видимо, пока недооценивается. Также много внимания уделено важности организации взаимодействия различных государственных ведомств, регулирующих и контролирующих рынок автотранспортных услуг.

Отдельные рекомендации заставляют обратиться к незаслуженно забытому сейчас опыту “дореформенной” России, например, рекомендации по организации выдачи, учета и контроля товарно-транспортных накладных.

Материал доклада неравноценен по глубине проработки. Некоторые оценки и рекомендации носят несколько поверхностный и неконкретный характер, что объясняется как широтой затронутых проблем, так и трудностями анализа и учета всех реалий российской экономики и, в частности, автотранспортного рынка за относительно короткий период работы экспертов. Отдельные оценки могут показаться отечественным специалистам и практикам автомобильного транспорта субъективными или недостаточно обоснованными.

Все это, однако, не снижает общей ценности работы. Департамент автомобильного транспорта Минтранса России предполагает использование данного доклада при подготовке законопроектов и других нормативных документов в области регулирования автомобильного транспорта, а также при подготовке различных решений в области организации и управления автомобильным транспортом.

Работа группы экспертов по проекту продолжится до конца 1999 года. Учитывая широкий круг и важность вопросов, затронутых в докладе, мы с удовольствием передадим в группу экспертов и учтем в своей дальнейшей работе отклики на представленный доклад министерств, ведомств, научных организаций, автотранспортных предпринимателей, всех тех, кто заинтересован в создании эффективной системы правового регулирования автотранспортной деятельности.

А.Б.ПИНСОН

Заместитель начальника

департамента автомобильного транспорта

Министерства транспорта Российской Федерации

Настоящий доклад подготовлен в рамках проекта ТАСИС Развитие автомобильного транспорта и представляет собой первую оценку правовых основ внутренних автомобильных перевозок грузов в Российской Федерации.

Внимание разработчиков было сосредоточено, главным образом, на правовой базе автомобильных перевозок грузов.

• были простыми
• были недорогими в применении по сравнению с потенциальной выгодой
• были направлены на лучшее выполнение существующих законов
• учитывали новые явления в экономической практике и законодательстве (например, такие, как развитие страхования)
• могли быть введены поэтапно, чтобы удовлетворить текущие потребности Правительства
• соответствовали наиболее общим закономерностям развития рынка автотранспортных услуг и системы государственного регулирования этого рынка в странах развитой рыночной экономики

В доклад вошли как общие замечания, касающиеся регулирования деятельности автомобильного транспорта (раздел 1), так и анализ конкретных вопросов, которые представляются наиболее проблемными (раздел 2).

По мнению консультантов, создание современной системы управления автотранспортом необходимо, прежде всего, для того, чтобы:

• Операторы соблюдали установленные правила и исправно платили налоги
• На рынке существовала добросовестная конкуренция операторов
• В интересах клиентуры и общества в целом соблюдались бы стандарты качества и безопасности

Отмечается, что наиболее серьезным препятствием для развития эффективной системы регулирования отрасли автомобильного транспорта служит отсутствие целостной “рабочей” общетранспортной политики, так и отраслевой политики в области автомобильного транспорта.

Автотранспортная политика должна учитывать интересы пользователей автотранспорта, автотранспортной отрасли, местных и региональных властей, федерального правительства.

Основанная на принципах этой политики система регулирования должна учитывать как необходимость свободного доступа предпринимателей на рынок, так и потребность в обеспечении добросовестной конкуренции, безопасности движения и защиты окружающей среды. Систематическое и целенаправленное применение принципов и положений такой политики должно придти на смену практике совершенствования законов “от случая к случаю” как реакции на возникновение конкретных проблем.

В процессе анализа было выявлено три основных группы проблем, связанных с нормативной правовой базой и сдерживающих развитие эффективной системы регулирования:

• Проблемы, связанные с отсутствием законченной системы базового законодательства
• Проблемы организации управления автотранспортом, в частности - проблемы взаимоотношений между Министерством транспорта и другими министерствами и проблемы взаимоотношений между Министерством транспорта и местными органами власти
• Проблемы, связанные с недостаточно эффективным обеспечением выполнения положений действующего законодательства

Главные недостатки структуры существующей правовой системы, по мнению консультантов, заключаются в следующем:

• Не существует общего закона Российской Федерации по вопросам транспорта;
• Не существует базового специфического автотранспортного законодательства – соответствующие законы находятся в стадии разработки.

Консультанты указывают, что следует приложить максимум усилий к разработке и принятию базового автотранспортного законодательства, поскольку его отсутствие, фактически, будет блокировать любые инициативы и конкретные меры по регулированию автотранспортной деятельности.

Основные проблемы организации управления, отмеченные консультантами, заключаются в том, что:

• в компетенции министерств и ведомств отсутствуют четкие границы;
• сотрудничество между министерствами и ведомствами недостаточно;
• часто не ясны границы компетенции федерального Правительства и регионов.

Консультанты рекомендуют уделить специальное внимание обеспечению взаимного доступа к базам данных (или созданию единых баз данных), выработке механизмов взаимодействия между органами государственного управления, а также разработке четких положений федерального законодательства, которое бы определило полномочия регионов в правовом регулировании автотранспортной деятельности. Необходим также эффективный механизм отмены с федерального уровня местных актов, противоречащих федеральному законодательству, а также возможность для операторов оспаривать местные законы, противоречащие федеральным.

В процессе обеспечения выполнения законов, по мнению консультантов, основными являются следующие проблемы:

• сложность выявления и учета деятельности мелких нелицензированных операторов;
• наличие разных органов, осуществляющих контроль в отрасли, и недостаточное сотрудничество между ними;
• возможность подкупа должностных лиц;
• недостаточную информированность операторов о действующих законах;
• прямое нежелание ряда операторов следовать требованиям закона со ссылками на его чрезмерную жесткость, на текущие трудности и т.п.

Вопросы обеспечения выполнения законодательства и соответствующие рекомендации рассмотрены во втором разделе применительно к отдельным аспектам регулирования автотранспортной деятельности.

Анализ отдельных правовых регламентаций деятельности автомобильного транспорта и рекомендации по их совершенствованию, приведенные в разделе 2, выполнены по следующим основным направлениям:

1) Лицензирование операторов (доступ на рынок)

2) Обеспечение добросовестной конкуренции

3) Контроль технического состояния автотранспортных средств

4) Страхование

5) Статистика

6) Профессиональная компетентность (доступ к профессии)

8) Нормы безопасности, экологические и социальные стандарты

9) Налогообложение

10. Оформление договора перевозки

Наблюдения консультантов по каждому направлению представлены следующим образом:

• Цель правового регулирования данного аспекта автотранспортной деятельности
• Действующие в настоящее время в Российской Федерации нормативные правовые акты, относящиеся к данному вопросу
• Недостатки, присущие действующему законодательству, и возникающие в связи с ними проблемы
• Комментарии и рекомендации

Система лицензирования операторов, или порядок доступа на рынок (п. 2.1) рассматривается консультантами не просто как инструмент административной регистрации предпринимателей. По мнению консультантов, неспособность получения предпринимателем лицензии или невыполнение им лицензионных требований не следует рассматривать всего лишь как неспособность уплатить регистрационный взнос или оформить надлежащим образом документы. Это признак его неспособности соблюдать важные экономические и социальные требования, предъявляемые государством через систему лицензирования - неспособность нанять профессионально компетентного управляющего, неспособность обеспечить платежеспособность своего бизнеса, неспособность платить налоги и неспособность обеспечить безопасную эксплуатацию транспортных средств.

В качестве основных недостатков действующего законодательства и системы его применения отмечаются:

• трудности выявления нелегально действующих операторов;
• отсутствие учета результатов деятельности оператора до получения или продления лицензии (в том числе, примененных к нему административных взысканий);
• недостаточно четкое различие в требованиях к операторам, работающим по найму, и к операторам, перевозящим собственные грузы, а также неучет иных видов коммерческой автотранспортной деятельности;
• не самый удачный (на основе грузоподъемности, а не полной массы, как в странах ЕС) подход к определению лицензируемых автотранспортных средств;
• наличие условий для существования компаний-“фениксов”, т.е компаний, вновь создаваемых на базе ликвидированных неплатежеспособных или нелегально действующих операторов.

Основные рекомендации консультантов сводятся к следующему:

• ужесточение всех видов контроля (документального, проверки на указанных заявителем стоянках и т.д.);
• ведение подробной документации по компаниям и предпринимателям;
• применение по согласованию и при содействии ГИБДД снятия номерных знаков с транспортных средств как формы прямого административного воздействия на нарушителей лицензионных правил;
• создание условий для того, чтобы добросовестный оператор мог обратиться с жалобой на нелегально действующего конкурента;
• создание единой базы данных для регистрации административных взысканий, к которой могли бы обращаться органы РТИ, ГИБДД, налоговой службы и т.д.;
• использование полной массы автотранспортного средства (а не его грузоподъемности) в качестве показателя для определения транспортных средств, подлежащих лицензированию;
• дальнейшее разграничение требований к операторам, перевозящим собственные грузы, и операторам, работающим по найму, в частности – ужесточение требований к операторам, работающим по найму;
• выделение в качестве самостоятельной формы автотранспортного бизнеса непромышленное коммерческое использование автотранспортных средств (например, перевозки, осуществляемые поставщиками оборудования, монтажными фирмами, т.е. доставка собственных грузов, но в коммерческих целях).

В части обеспечения добросовестной конкуренции (п.2.2) указывается, что закон должен быть направлен на обеспечение добросовестной конкуренции участников рынка на равных условиях для всех предприятий и предпринимателей.

Основными недостатками действующей системы, наряду с указанными в предыдущем разделе, являются:

• недостатки системы учета и отчетности операторов;
• неопределенность полномочий регионов в регулировании конкуренции на своей территории (в частности, в вопросах допуска на местный рынок иногородних операторов);
• недостаточно четкие регламентация и контроль весовых параметров подвижного состава и времени работы водителей за рулем (рассмотрены более подробно в п.2.8)

Основными рекомендациями по данному вопросу являются:

• необходимость сочетания системы финансового контроля и усовершенствованной системы лицензирования операторов;
• целесообразность введения временного лицензирования (с постоянным надзором за их деятельностью) для операторов, которые хотят получить лицензию после периода нелегальной работы или не в состоянии предоставить для получения (продления) лицензии безупречных данных;
• законодательное обеспечение единых принципов, которыми бы руководствовались на местах при допуске операторов из других регионов на “внутренний” рынок субъекта Федерации.

Основной целью установления стандартов технического обслуживания и контроля состояния транспортных средств (п.2.3) является обеспечение выполнения единых стандартов пригодности к эксплуатации для обеспечения безопасности и для обеспечения добросовестной конкуренции в секторе автомобильных перевозок. Одновременно необходимо создать условия для создания эффективной системы страхования на автомобильном транспорте.

Основными недостатками существующей системы являются следующие:

• система нормативных требований к техническому состоянию устарела, внутренне противорчеива и содержит ряд требований, не поддающихся проверке;
• государственный технический осмотр производится, как правило, без инструментального контроля;
• введенная постановлением Правительства новая система технического осмотра с использованием средств технического диагностирования возлагает основную часть организационно-распорядительных полномочий и контроль на ГИБДД (что может создать почву для злоупотреблений), при этом допускается лишь возможность для привлечения независимых организаций ГИБДД для проведения осмотра. Не предусматривается также увязка с развитием страхования на автомобильном транспорте.

Основными рекомендациями по данному вопросу являются следующие:

• целесообразно разработать современный нормативный документ, определяющий требования по обеспечению технического состояния автотранспортных средств в эксплуатации и порядок их реализации
• проверка технического состояния должна проводиться на основе единой стандартной системы показателей и методик контроля.
• станции проверки, не должны находиться в прямом ведении или в собственности каких-либо органов государственного управления, в частности, ГИБДД. Целесообразно сделать ставку на широкое привлечение к этой деятельности негосударственных станций на конкурсной конкурентной основе.
• Целесообразно создание единой системы аккредитации таких станций и ведения их национального реестра;
• качество работ по проверке технического состояния должно систематически контролироваться с участием представителей различных контролирующих органов.
• должно предусматриваться безусловное лишение разрешения на проведение технического осмотра тех станций, где не выполняются правила проверки или служащие берут взятки.

Возможно, имеет также смысл рассмотреть вопрос об оснащении органов ГИБДД оборудованием для инструментального контроля критических с точки зрения безопасности параметров “на дороге”, т.е. вне сертифицированных станций.

Цель введения страхования гражданской ответственности (п.2.4) - защита пострадавших в ДТП и выплата им компенсаций, а также возмещение ущерба, нанесенного автотранспортным средствам, перевозимым товарам или собственности третьих лиц.

Консультантами отмечается, что сегодня в России страхование ответственности перед третьими лицами не является обязательным. При введении обязательного страхования страховые взносы, по мнению консультантов, были бы слишком высоки для большинства мелких и средних операторов и не могли бы быть отнесены к расходам перед обложением налогом.

Консультанты, принимая к сведению намерение принять соответствующий Закон, указывают на существование важной взаимосвязи между системой страхования и системой проверки технического состояния автотранспортных средств, ссылаясь на соответствующий европейский опыт.

Задачей совершенствования статистики автотранспортной деятельности (п.2.5) является получение достоверных данных, прежде всего, для обоснования положений отраслевой транспортной политики и для сбора налогов.

Основные недостатки существующей системы сводятся к следующему:

• компетенция различных министерств в вопросах сбора информации четко не определена, а сами министерства не склонны сотрудничать друг с другом в вопросах обмена данными;
• отсутствие в стране единой системы страхования транспортных средств означает, что сбор соответствующей информации неполон и ненадежен;
• отсутствует система централизованного хранения данных о штрафах и о налоговых взысканиях, уплаченных индивидуальными операторами.

Основные рекомендации сводятся к следующему:

• необходимы правовые гарантии того, что представленная в статистическое учреждение информация о компании или частном операторе останется конфиденциальной, не будет передана третьей стороне и будет опубликована только в обобщенном виде
• в операторскую лицензию как условие должна быть включена юридическая обязанность сотрудничать в предоставлении статистической информации;
• целесообразно обязательное предоставление оператором при продлении лицензии обобщенных сведений о выполненной им за предыдущий период транспортной работе;
• должно стимулироваться и, позднее, стать обязательным оформление всеми операторами путевых листов и накладных для того, чтобы начать систематическую регистрацию показателей выполненной транспортной работы.

Целью установления правовых требований в области профессиональной компетентности операторов (п. 2.6) является улучшение транспортного обслуживания клиентов на основе введения объективных критериев, таких как: хорошая репутация, финансовое положение и профессиональная компетентность, которым должен удовлетворять каждый, кто желает стать оператором автомобильного транспорта.

Консультанты полагают, что общее совершенствование этой системы (например, введение программы курса, устанавливаемой на федеральном уровне, и единых стандартов для экзаменов) должно проводиться в рамках совершенствования системы нормативных правовых актов по лицензированию.

Относительно специальных видов перевозок (п.2.7) - перевозок опасных грузов, скоропортящихся грузов, животных и т.д. - консультанты дают общие рекомендации, которые сводятся к необходимости разработки современных правил, в принципе соответствующих действующим в странах ЕС, но учитывающих реальные возможности среднего российского оператора.

В вопросах правовой регламентации безопасности, экологических и социальных стандартов (п.2.8) основное внимание консультанты уделили проблеме весовых ограничений и режимам труда и отдыха водителей.

В качестве основных проблем в области весовых ограничений было отмечено, что:

• в вопросе весового контроля не вполне ясно очерчена компетенция Федерального дорожной службы, ГИБДД и Российской Транспортной инспекции. Контроль за выполнением этих законов нацелен, прежде всего, на повышение бюджетных поступлений за счет штрафов, но не как способ реального обеспечения безопасности на дорогах и добросовестной конкуренции операторов;
• величина штрафов за перегрузку не связана очевидным образом со степенью порчи дорожного покрытия перегруженными транспортными средствами;
• в системе весового контроля не предусмотрнено безусловное прекращение движения по дорогам транспортного средства, перегруженного до такой степени, что его тормоза и рулевое управление не могут нормально функционировать, а создаваемая на дорогу нагрузка представляет реальную опасность для дорожных сооружений.

Относительно регламентации режима труда и отдыха консультантами отмечено, что время управления автомобилем и периоды отдыха водителя в Российской Федерации законодательно не регламентируются и на практике не контролируются.

Консультантами рекомендовано создание эффективного федерального законодательства, которое, наряду с установлением максимальных веса и габаритов будет предусматривать:

• способы взвешивания транспортного средства, т.е. типы весового оборудования и обучение персонала правильному использованию оборудования
• запрет движения опасно перегруженных транспортных средств (требование остановки, разгрузки за счет оператора и т.д.)
• учет штрафов за использование перегруженных транспортных средств и передачу этой информации лицензирующим органам.

Новое базовое автотранспортное законодательство должно также содержать регламентации времени труда и отдыха водителей, а также порядок контроля этих требований и ответственность операторов за нарушения.

Целью совершенствования налогообложения (п. 2.9) является обеспечение конкуренции всех транспортных компаний на единой основе, а также обеспечение капиталовложений в общественные услуги, связанные с автомобильными перевозками (например, в дорожную инфраструктуру).

Консультанты не занимались специально выработкой рекомендаций по совершенствованию системы налогообложения автотранспортной детельности в России, поскольку налогообложение автотранспорта не является изолированной частью системы налогообложения. Оно взаимосвязано со всей национальной налоговой системой. По данному вопросу на основе европейского опыта были высказаны лишь некоторые наиболее общие соображения, которые могут быть учтены при совершенствовании налогообложения автомобильного транспорта, в частности:

• налогообложение должно носить характер единой системы и способствовать созданию единого экономического и, в частности, транспортного пространства;
• ставки налогов и структура налогообложения должны основываться на реальных издержках и доходах предприятий, обеспечивая приемлемые экономические условия их деятельности “в легальном” режиме;
• ставки целевых налогов и платежей должны быть обоснованы и иметь прямое отношение к реальной стоимости, например, строительства и ремонта дорог;
• налоговые платежи должны в минимальной степени влиять (через тариф) на интересы грузовладельцев, что важно с точки зрения ограничения инфляции;
• налоговая сиатема должна учитывать различия экономических условий автотранспортной деятельности между отдельными регионами
• налоговая система не должна быть дискриминационной в отношении иностранных перевозчиков

Относительно оформления договора перевозки (п. 2.10) консультанты указывают, что весьма важно иметь обеспеченную юридически систему доказательства того, что товары действительно перевозились или хранились под ответственностью определенного лица или компании.

Консультанты отмечают как главную проблему то обстоятельство, что российское законодательство в настоящее время не содержит прямого требования оформления документа, подтверждающего факт заключения договора перевозки при перевозках по найму, что может приводить к целому ряду практических проблем.

В качестве главной рекомендации указывается на целесообразность введения системы, при которой каждая перевозка по найму была бы зафиксирована в транспортной накладной. Выдача накладных должна регистрироваться грузоотправителем, так что Налоговая инспекция может проверить, кто перевозит товары.

На основе европейского опыта консультанты указывают на некоторые важные аспекты применения накладных, а также дают примерный состав позиций накладной.

Рекомендуется также ввести систему строгого учета бланков накладных (которые могут выдаваться отделениями РТИ, ассоциациями перевозчиков, другими органами) в интересах налогового контроля и выявления нелегально действующих операторов.

Настоящий доклад подготовлен в рамках проекта ТАСИС Развитие автомобильного транспорта и представляет собой первую оценку правовых основ внутренних автомобильных перевозок грузов в Российской Федерации.

Содержащиеся в докладе замечания и рекомендации основаны на изучении правовых документов, собеседованиях, посещении предприятий и организаций. Консультанты пользуются случаем выразить благодарность российским экспертам за сведения о российской системе государственного управления и регулирования, позволившие консультантам сформулировать свои рекомендации с учетом конкретных ситуаций, с которыми встречаются российские операторы их клиенты.

При анализе и подготовке рекомендаций консультанты принимали во внимание тот факт, что многие отрасли российской экономики и система государственного управления находятся на ранней стадии рыночного развития. Безусловно, законодательство и деловая практика будут быстро развиваться.

В рамках проекта не представлялось возможным оценить, какие приоритеты в области законодательства имеют другие министерства и ведомства, помимо Минтранса России. Поэтому в доклад были включены рекомендации, которые должны позволить Министерству транспорта рассматривать такие проблемы без того, чтобы обращаться к помощи сторонних организаций (не считая, разумеется, обычных процедур межведомственного согласования с Министерством юстиции, Министерством внутренних дел и т.д.).

1. были простыми
2. были недорогими в применении по сравнению с потенциальной выгодой
3. были направлены на лучшее выполнение существующих законов
4. учитывали новые явления в экономической практике и законодательстве (например, такие, как развитие страхования)
5. могли вводиться поэтапно, чтобы удовлетворять наиболее острые текущие потребности
6. соответствовали наиболее общим закономерностям развития рынка автотранспортных услуг и системы государственного регулирования этого рынка в странах развитой рыночной экономики

В доклад вошли как общие замечания, касающиеся регулирования деятельности автомобильного транспорта, так и анализ конкретных вопросов, которые представляются консультантам наиболее проблемными.

В подготовке доклада принимали участие:

Клаус БРУРСМА (Голландия)

Ян-Кун ВАН ЭЛСБЕРГ (Голландия)

Дэйв ГРИН (Великобритания)

Жан-Пьер ЛИАНО (Франция)

Питер НИХОТ (Голландия)

Питер СЬЮЕЛЛ (Великобритания)

Кит ТЭЙЛОР (Великобритания)

Артур ХЛЕЙМ (Голландия)

Представляется, что создание современной системы регулирования автомобильным транспортом необходимо, прежде всего, для того, чтобы:

• все операторы соблюдали установленные правила и исправно платили налоги
• на рынке существовала добросовестная конкуренция операторов
• в интересах клиентуры и общества в целом соблюдались бы единые стандарты качества обслуживания и безопасности

Разумеется, система регулирования должна базироваться, прежде всего, на всеобъемлющей нормативной правовой базе в виде основных законов и системы подзаконных актов.

Однако, прежде, чем перейти к краткому обзору нормативной правовой базы, следует отметить, что наиболее серьезным препятствием для развития эффективной системы регулирования отрасли автомобильного транспорта служит отсутствие целостной “рабочей” транспортной политики.

Очевидно, что такая политика должна учитывать в комплексе характер предпочтений потребителей при выборе ими того или иного вида транспорта, фактор автомобилизации страны, воздействие различных видов транспорта на окружающую среду, развитие систем общественного транспорта и так далее.

Не менее значительна и потребность в отраслевой автотранспортной политике. Автотранспортная политика должна учитывать интересы пользователей автотранспорта, автотранспортной отрасли, местных и региональных властей, федерального правительства.

Основанная на принципах этой политики система регулирования должна учитывать как необходимость свободного доступа предпринимателей на рынок, так и потребность в обеспечении добросовестной конкуренции, безопасности движения и защиты окружающей среды.

Разработка и постоянное применение принципов и положений автотранспортной политики должно придти на смену практике совершенствования законов “от случая к случаю” как реакции на возникновение конкретных проблем.

В ходе анализа положений и практики применения нормативной правовой базы автомобильного транспорта было выявлено три основных группы проблем:

Текущее законодательство об автомобильном транспорте включает как “старое” государственное законодательство (существовавшее до 1992 г.), которое частично все ещё остается в силе, так и “новое” законодательство, созданное уже в процессе реформ.

Анализ, представленный в настоящем документе, посвящен преимущественно новым предложениям и актам, уже введенным в действие или подготовленным в виде проектов после 1992 г.

Главные составные части “нового” первичного законодательства, которые относятся к отрасли автомобильного транспорта, это:

1) Конституция Российской Федерации

2) Гражданский кодекс Российской Федерации

3) Закон о безопасности дорожного движения (который включает положения о лицензировании автотранспортной деятельности).

Главные недостатки структуры существующей правовой системы, по мнению консультантов, заключаются в следующем:

• Не существует общего закона Российской Федерации по вопросам транспорта, который бы, в частности, очерчивал принципиальные функции и полномочия министерств по отраслевому управлению.
• Не существует базового автотранспортного законодательства, поскольку Закон Российской Федерации об автотранспортной деятельности и Устав автомобильного транспорта Российской Федерации все ещё находятся в стадии разработки.

Проект Устава автомобильного транспорта Российской Федерации содержит коммерческие правила, которые развивают положения Гражданского кодекса и охватывают, в частности, условия перевозки и ответственность перевозчиков перед клиентами

Проект Закона об автотранспортной деятельности, как предполагается, должен содержать основные принципы регулирования отрасли автомобильного транспорта и определять основные институты, которые будут управлять этой системой.

25 марта 1998 г. под эгидой Министерства транспорта был проведен семинар, на котором официальные лица Министерства транспорта России и представители автотранспортных предприятий обсуждали последние варианты проектов “Закона об автотранспортной деятельности” и “Устава автомобильного транспорта”. На семинаре в качестве наблюдателей присутствовали также консультанты.

В ходе обсуждения среди конкретных намерений по достижению прогресса в разработке этих документов, наиболее ясно прозвучало следующее.

Оба документа должны быть гармонизованы. Они не должны ни в коем случае ни противоречить друг другу, ни дублировать друг друга. Основные термины, понятия, определения должны быть одинаковыми в обоих документах.

Возможно, Министерство транспорта в перспективе могло бы иметь только один “Кодекс автомобильного транспорта”, который выполняет всего две основные функции, а именно

1. Административную функцию (определение структуры и порядка управления отраслью), которая должна поддерживаться упомянутым Законом и которая являет собой, фактически часть первичного транспортного законодательства;
2. Коммерческую (ориентированную на рынок) функцию, которая должна поддерживаться упомянутым Уставом и должна быть посвящена взаимоотношениям тех, кто предоставляет транспортные услуги и тех, кто ими пользуется – вплоть до деталей, поэтому данная функция являет собой фактически часть вторичного транспортного законодательства.

Как бы ни выглядела система законов, регламентирующих автотранспортную деятельность, несомненно, следует приложить максимум усилий к разработке и скорейшему принятию базового автотранспортного законодательства, поскольку его отсутствие, фактически, будет блокировать любые инициативы и конкретные меры по регулированию автотранспортной деятельности.

В компетенции министерств и ведомств отсутствуют четкие границы. В регулировании автотранспортной деятельности сегодня фактически участвует целый ряд министерств и ведомств. Наиболее важные среди них, помимо Министерства транспорта, — Министерство внутренних дел (в лице ГИБДД), Федеральная дорожная служба, Государственный комитет по стандартизации, другие структуры. В свое время каждой из этих организаций были предоставлены полномочия, представляющие собой естественное продолжение других функций этих организаций, причем надлежащей координации обеспечено не было.

Это ведет к определенной конкуренции между ведомствами за сферы контроля, а также к недостаточному развитию сотрудничества между ними в целом.

Неспособность к сотрудничеству приводит к неэффективности контроля за соблюдением закона и не дает возможности решать практические проблемы, что наносит существенный социальный и экономический ущерб.

В перспективе, по мнению консультантов,это может привести и к тому, что министерства будут стремиться к выполнению задач, на осуществление которых они не имеют законных полномочий, создавая общую неуверенность в действенности законодательства.

Сотрудничество между министерствами и ведомствами недостаточно. Отсутствие альтернативных источников информации об операторах автотранспорта, таких, как данные о налогах, о страховках и о социальном обеспечении, создает большие сложности для органов, обеспечивающих выполнение закона. Вместе с тем, становятся очевидными наиболее разумные направления развития системы регулирования.

Относительно юный возраст российской системы государственного управления ведет к тому, что отдельные министерства стремятся расширить и укрепить свои полномочия, а государство в целом - повысить возможности получения бюджетных поступлений. Проблема, которую создает такая “конкуренция между ведомствами”, заключается в том, что она ограничивает возможности сотрудничества министерств для получения результата, который превысил бы сумму выгод, которые они способны получить по отдельности.

Зарубежный опыт показывает, что неспособность к сотрудничеству неизбежно приводит к сложностям. В частности, наиболее серьезные проблемы возникают, когда два разных органа владеют частями информации, которые, будучи сложены вместе, могли бы привести к решению проблемы. Например, в Великобритании при обеспечении соблюдения законов об автомобильном транспорте деятельность нелегального оператора может, в первую очередь, привлечь внимание не Департамента транспорта, а другого органа. Может обнаружиться, например, что оператор использует сельскохозяйственное дизельное топливо, которое облагается налогом по существенно более низкой шкале и использование которого строго контролируется. Контроль за налогами на топливо осуществляется Департаментом таможенной службы и акцизов. Порой нелегально действующие операторы платят своим работникам очень низкую зарплату и помогают им при этом обманным путем получать пособие по безработице. Возможно, первыми, кто обнаружит такую незаконную деятельность, будут служащие Департамента социального обеспечения.

Если все эти органы не будут обмениваться информацией, то наиболее вероятно наказание операторов только за первое выявленное нарушение.

Это выгодно казне, так как будет заплачен штраф. Кроме того, улучшаются статистические показатели контролирующего органа. Но проблема состоит в том, что наказанный оператор, скорее всего, будет безнаказанно продолжать другие виды незаконной деятельности - уклоняться от уплаты налогов, которые собирают другие ведомства, или нарушать правила, обеспечивающие общественную безопасность, например, правила технического обслуживания транспортного средства.

Для решения этой проблемы в Великобритании были введены два механизма: проверка несколькими органами и создание совместной базы данных.

Таким образом, важно, чтобы был повышен уровень сотрудничества между министерствами. Поощрение сотрудничества, равно как и нормативные решения, направленные на совместную деятельность, должны исходить с самого высокого уровня. Министерствам следует объяснить выгоды сотрудничества — особенно то, что получение дополнительного бюджетного дохода или сокращение расходов в результате сотрудничества будет вознаграждаться. Если такая система поощрения будет эффективной, отдельные органы увидят выгоды, которые могут получить от сотрудничества, и будут стремиться пользоваться ими и впредь.

Границы компетенции Федерального правительства и региональных администраций часто не ясны. Местные власти стремятся издавать законодательные акты для решения специфических местных проблем. Чаще всего эти действия оправдываются тем, что федеральные законы неадекватны, а изменения в федеральном законодательстве происходят слишком медленно.

Несомненное преимущество такого подхода заключается в том, что он может быстро устранить некоторые проблемы, которые в противном случае решить было бы невозможно. Вместе с тем, такая практика имеет и ряд недостатков, в частности:

• у местных властей может не хватать полномочий для издания необходимого закона. Это создает ситуацию неопределенности для участников автотранспортной деятельности, создает почву для превышения полномочий, для последующих судебных разбирательств, что подрывает уважение к закону в целом.
• в тех пределах, в которых местным властям разрешено принимать местные правила, их решения могут создать необоснованные конкурентные преимущества для некоторых операторов.

Решение указанных выше проблем организации управления должно основываться, прежде всего, на создании адекватной правовой базы. В частности, необходимо, чтобы:

1. существовал ясно сформулированный всеобъемлющий федеральный закон об автотранспортной деятельности, в соответствии с которым ко всем операторам в Российской Федерации применялись бы единые требования;
2. местные органы власти в соответствии с таким законом определенных случаях могли бы вводить дополнительные требования, учитывающие местные условия.

Например, если операторы из других регионов могут предложить услуги по внутренним перевозкам по тарифам ниже уровня, который экономически выгоден местным операторам, имеет смысл дать местным властям возможность ввести соответствующий налог или потребовать, чтобы операторы из других регионов получали соответствующие разрешения.

Если региональным властям будет разрешено принимать местные законы, влияющие на деятельность автомобильного транспорта, то важно, чтобы:

• полномочия, позволяющие им принимать такие законы, были ясно сформулированы и ограничены федеральным законом;
• существовал механизм, позволяющий федеральному правительству отменять местные законы, если это необходимо для обеспечения добросовестной конкуренции и развития автомобильного транспорта;

• существовал механизм, позволяющий операторам оспаривать местные законы, противоречащие федеральным и приводящие к несправедливости при регулировании или налогообложении.

Во многих случаях может оказаться уместным создание общих правовых рамок в форме базового федерального законодательства, которое предусматривало бы механизм введения частных изменений или дополнений с помощью решений органов исполнительной власти или же принятие местных законов на основе “типового” федерального. Тогда не возникало бы необходимости в отсрочке решения целого ряда вопросов до завершения полной процедуры их рассмотрения законодателем.

Таким образом, важно, чтобы первичное законодательство точно определяло области, в которых изменение или дополнение его положений может осуществляться с помощью местных постановлений, и давало бы оператору возможность оспаривать распоряжения, которые выходят за пределы полномочий издавшего их органа. Подобным же образом, парламент должен иметь полномочия, если необходимо, отменять соответствующие постановления.

Для того, чтобы обеспечить добросовестную конкуренцию между операторами и способствовать развитию эффективной, надежной и безопасной системы автомобильного транспорта, важно обеспечить единообразное выполнение соблюдения автотранспортного законодательства.

Основные препятствия для создания эффективной системы обеспечения исполнения закона, по мнению консультантов, заключаются в следующем:

• сложность выявления мелких операторов, действующих без лицензий, и учета их деятельности. Это приводит к тому, что должностные лица, в принципе, ответственные за обеспечение выполнения закона всеми операторами, фактически сосредоточивают свои усилия на контроле более крупных операторов, имеющих лицензии и, в целом, соблюдающих законы;
• обязанности по обеспечению выполнения законов возложены сегодня на различные органы. Определенное соперничество между ними (о чем упоминалось ранее) может приводить к нежеланию сотрудничать или делиться информацией;
• на практике не исключены возможности подкупа должностных лиц, что, безусловно, не способствует поддержанию законности в отрасли;
• не все операторы имеют возможность узнавать о новых законах и постановлениях до того, как они вводятся в действие. Нередко и действующие нормативные акты остаются неизвестными операторам;
• многие мелкие операторы утверждают – и будут, видимо, утверждать в дальнейшем, - что они не могут позволить себе по тем или иным причинам (слишком “жесткие” требования, текущие экономические трудности и т.д.) соблюдать все относящиеся к ним законы.

Вопросы обеспечения выполнения законодательства (и соответствующие рекомендации) рассмотрены во втором разделе применительно к отдельным аспектам регулирования автотранспортной деятельности.

Оценка правовых регламентаций деятельности автомобильного транспорта и рекомендации по их совершенствованию проведена по следующим основным направлениям:

1) Лицензирование операторов (доступ на рынок)

2) Обеспечение добросовестной конкуренции

3) Контроль технического состояния автотранспортных средств

4) Страхование

5) Статистика

6) Профессиональная компетентность (доступ к профессии)

8) Нормы безопасности, экологические и социальные стандарты

9) Налогообложение транспортных средств и другие платежи

10) Договоры перевозки

Наблюдения консультантов по каждому направлению изложены следующим образом:

• Цель введения правовых регламентаций по данному вопросу
• Действующие в настоящее время в России нормативные правовые акты, относящиеся к данному вопросу
• Недостатки действующего законодательства
• Предложения и рекомендации, если таковые имеются

1. Лицензирование операторов (доступ на рынок)

2.1.1 Целью системы лицензирования является улучшение качества транспортных услуг, предоставляемых потребителям, а также обеспечение соответствия этих услуг действующим и перспективным стандартам качества обслуживания, безопасности и платежеспособности операторов

Прежде, чем провести анализ ограничений действующей системы лицензирования, целесообразно высказать некоторые соображения относительно роли лицензионной системы вообще.

Проще всего представить себе систему лицензирования операторов как механизм получения платежей в бюджет за счет взимания платы за лицензию. Однако, если правильно использовать эту систему, она может служить также и механизмом, позволяющим добиться в ряде областей существенных выгод.

Сложность состоит в том, что эти выгоды порой трудно оценить количественно, особенно в экономической системе России, где система страхования находится в ранней стадии развития.

Предполагается, что совершенствование нормативной правовой базы в части требований к допускаемым на рынок операторам позволит достигнуть:

• увеличения полученного дохода в ближайшее время
• сокращения затрат экономики в долговременной перспективе
• повышения эффективности транспортной отрасли и промышленности в целом, ведущего к росту облагаемых налогами доходов.

Правильное использование системы регулирования качества услуг (через лицензирование) поможет развить автотранспортный сектор, который будет наилучшим образом соответствовать потребностям российской экономики.

Увеличение общей конкурентоспособности предприятий предоставит государству существенно большие выгоды за счет расширения базы налогообложения новых преуспевающих предприятий и возросших доходов существующих предприятий, а также ряд косвенных выгод.

Автотранспорт и экономика. Промышленность нуждается в предсказуемом, надежном и рентабельном транспорте для перевозки сырья и продукции. Транспорт — важная часть производственного процесса и существенная составляющая себестоимости для производителей продукции. Увеличение эффективности производства, импорта, экспорта и внутренних торговых операций будут действительно эффективны, только если эти предприятия смогут пользоваться качественными услугами транспорта.

Рост возможностей для импортеров и возрастающая искушенность российского потребителя означают, что конкуренция промышленным производителям со стороны компаний с большим опытом рыночной деятельности будет расти. Вместе с тем, те российские предприятия, которые подвергнутся реструктуризации, смогут добиться в перспективе значительного повышения эффективности.

Вероятно, те компании, которые смогут добиться успеха, примут на вооружение способы управления распределением, подобные существующим в Западной Европе, такие как:

1) сокращение запасов сырья и готовой продукции

2) централизация производства на более крупных и эффективных заводах,

3) оперативное регулирование уровня производства в зависимости от потребительского спроса

Применение этих методов невозможно без эффективной поддержки со стороны грузового автотранспорта, так как возникнет необходимость регулярно обновлять запасы в соответствии со строгими графиками. Такие транспортные услуги должны быть чрезвычайно надежными. Клиенты, ведущие розничную торговлю, также будут все больше заботиться о надежности поставок.

Может показаться, что эти вопросы не представляют непосредственного интереса для министерства, которое стремится максимально увеличить налоговые поступления из отрасли, выявить всех действующих операторов и ввести их в рамки существующей системы регулирования. Однако, на самом деле проблемы лицензирования и контроля операторов создают серьезные ограничения на пути развития эффективной системы транспорта, в частности:

1) эффективные транспортные предприятия, которые вложили средства в современный, надежный транспорт и которые добросовестно ведут бухгалтерский учет и платят налоги, сталкиваются с недобросовестной конкуренцией со стороны нелицензированных, не платящих налоги и, возможно, неплатежеспособных операторов. Происходящее из-за этого уменьшение их дохода приведет к снижению их способности инвестировать в дальнейшее развитие бизнеса. Вместе с тем, достижение Россией долгосрочного экономического успеха возможно только при наличии массы надежных и стабильно работающих транспортных предприятий.

2) ранее было отмечено, что надежные транспортные услуги необходимы для обеспечения экономического процветания. Термин “надежные” включает в себя много понятий, в том числе, техническую надежность транспортного средства, уверенность в том, что предприятие окажется в состоянии расплатиться со своими долгами, что оно все еще будет в бизнесе “завтра”, что его управляющие не окажутся нечестными людьми, а возглавляемые ими фирмы не были в прошлом неплатежеспособными.

Все эти факторы можно контролировать с помощью эффективной системы лицензирования операторов. “Надежные” компании будут с большей вероятностью платить больший налог в течение многих лет.

Безопасность движения и сокращение косвенных потерь. Многие страны в течение ряда лет искали способы уменьшить количество несчастных случаев на дорогах. Помимо страданий, причиненных жертвам ДТП, очевидных прямых затрат, связанных с повреждением транспортных средств и перевозимых товаров, возникают еще и огромные финансовые затраты для всего населения в целом.

Миоровой опыт показывает, что существует тесная взаимосвязь между стандартами технической эксплуатации и проверки транспортных средств и вероятностью их попадания в аварию. Не менее важны некоторые другие факторы, такие как перегруженность автотранспортного средства, соблюдение правил контроля со стороны управляющего персонала за поведением водителя и т.д. Риск, определяемый этими факторами, может быть существенно уменьшен за счет введения и строгого соблюдения действенной системы лицензирования операторов и контроля за ее соблюдением.

Следует иметь в виду, что существует прямая связь между тем, как оператор выполняет лицензионные требования, и уровнем опасности, который создают его транспортные средства. Так, данные Департамента транспорта Великобритании свидетельствуют, что количество механических дефектов, которые могут быть одной из или единственной причиной аварии, в два раза выше у транспортных средств, которые эксплуатируются без лицензии.

Другое подтверждение этой связи заключается в том, что Британские страховые компании существенно повысили страховые взносы для тех операторов, которые были наказаны за нарушения, связанные с неспособностью обеспечить должное техническое обслуживание транспортных средств.

• Закон о безопасности дорожного движения (в части лицензирования)
• Положение о лицензировании перевозок автомобильным транспортом пассажиров и грузов в международном сообщении, а также грузов в пределах Российской Федерации
• Документы системы сертификации продукции и услуг на автомобильном транспорте

Существуют значительные трудности выявления нелегально действующих операторов. Действующая в России система лицензирования операторов, при которой оператор обращается за лицензией в отделение Российской транспортной инспекции, представляет ряд документов и оплачивает лицензию, была бы вполне достаточной, если бы существовали эффективные способы выявления операторов, которые предпочитают работать нелегально, вне этой системы, а также возможности для расследования и контроля за нелегальной деятельностью.

Проблема состоит в том, что выявление не имеющих лицензий операторов, которые, как правило, не регистрируются и в налоговых органах, в настоящее время очень сложно и требует длительного времени.

Крупные операторы “легко опознаваемы”, доступны для контроля и обычно стремятся расширить свое дело за счет качества предоставляемых услуг. Поэтому уровень соответствия предъявляемым требованиям в этом секторе рынка объективно выше. В пользу этого предположения свидетельствует то, что многие операторы с хорошей репутацией подчеркивают в своей рекламе наличие лицензии.

Более мелких операторов, которые владеют одним или двумя автомобилями и держат их на стоянках вдали от промышленных объектов, обнаружить труднее. Мелкие нелицензированные операторы будут тормозить формирование эффективного рынка перевозок. Они, как правило, не ведут должным образом учета и не платят налоги. Очень часто они неплатежеспособны, а качество технического обслуживания их транспортных средств невозможно проконтролировать. Вместе с тем, экономя на многих обязательных для честно работающего ператора статьях затрат, они предлагают клиентуре заниженные цены или получают дополнительную прибыль, а это и есть недобросовестная конкуренция.

Такая ситуация характерна не только для России. Так. например, недавнее исследование, проведенное Британским департаментом транспорта, окружающей среды и регионов, показало, что при проверке транспортных средств на дороге количество механических дефектов, обнаруженных в транспортных средствах операторов, действующих без лицензий, два раза выше, чем у лицензированных операторов.

В России все операторы транспортных средств грузоподъемностью выше определенного уровня (500 кг) должны обладать лицензией, а в транспортном средстве должна быть лицензионная карточка. Таким образом, теоретически, обнаружить нелегально эксплуатируемое транспортное средство достаточно легко. На практике же такое выявление осложнено следующим:

• множество мелких операторов держит автомобили на стоянках в местах, удаленных от тех, которые обычно используются для парковки коммерческих транспортных средств, зачастую - в жилых районах;
• клиенты, пользующиеся услугами мелких нелегальных операторов, получают вполне определенные преимущества, так как уклонение оператора от налогов позволяет ему предлагать клиенту более низкие тарифы. Таким образом, вероятно, что потребители будут помогать нелегальным операторам, например, позволяя им парковать свои транспортные средства на своей территории или в гаражах;
• отсутствует четкая система контроля наличия лицензионных карточек автотранспортных средств непосредственно на дорогах

• Необходимо проверять факт того, что предприниматели, которые обращаются за лицензией, действительно держат свои транспортные средства по указанному ими в заявлении адресу. Если они не выполняют этого требования, весьма вероятно, что они эксплуатируют большее количество машин, чем то, о которых известно органам лицензирования. Такая деятельность, вероятно, будет связана с "левой" оплатой.
• Целесообразно создать ситуацию, при которой работающий вполне легально оператор может обратиться с жалобой (даже и анонимно) на нелегального конкурента. Должны быть известны телефоны или почтовые адреса, по которым принимаются такие обращения. При существующей системе целесообразно, чтобы это были органы Российской транспортной инспекции. Каждое такое обращение должно рассматриваться, выявленные нарушения должны пресекаться, а информация об этом широко распространяться. Это сделает легально действующих операторов постоянными активными помощниками контрольных органов.
• Необходимо создать четкую комплексную систему проверок, в том числе – на дорогах, в которой взаимодействовали бы различные ведомства.

Отсутствует учет деятельности операторов в прошлом. Одна из основных задач системы лицензирования операторов — недопущение на рынок компаний, директоров и отдельных операторов, которые уже продемонстрировали свое пренебрежение требованиями закона. В настоящее время нарушения, которые были в сове время выявлены и наказаны административными штрафами, не учитываются органами лицензирования при принятии решения о выдаче или продлении лицензии оператора. К тому же, не существует системы предотвращения выдачи лицензий компаниям или директорам, которые связаны или были связаны с обанкротившимися предприятиями.

Вполне понятно, что Министерство транспорта желает максимально увеличить охват лицензиями и соответствующие доходы. Однако, поскольку в настоящее время эти деньги идут в федеральный бюджет, уменьшение количества выданных лицензий не приведет к прямым убыткам для органов лицензирования и Министерства. В то же время, есть риск, что допуск на рынок этих операторов обойдется дороже экономике в целом, поскольку:

1. Если директорам неплатежеспособного предприятия позволить создать новый бизнес, весьма вероятно, что они не заплатят кредиторам старого предприятия. Неуплата или уплата по счетам с опозданием является в Западной Европе серьезной проблемой, особенно для мелкого бизнеса. Предприятие, которое иначе добилось бы успеха, может оказаться неплатежеспособным из-за неуплаты или неуплаты в срок по выставленным на законном основании счетам. Таким образом, операторы, в прошлом бывшие несостоятельными должниками могут повредить другим предприятиям, прямо или косвенно связанным с транспортной отраслью.
2. Если оператор часто или серьезно нарушал закон, он, с большей вероятностью может снова его нарушить.
3. Операторы с недостаточным запасом средств, весьма вероятно, могут потратить имеющиеся деньги, прежде всего, на то, чтобы просто содержать транспортное средство “на ходу”, то есть на топливо или на ремонт, связанный с устранением отказов. Затраты на плановое профилактическое техобслуживание и уплата налогов, скорее всего, окажутся в конце списка их расходов.
4. Если оператор регулярно подвергается штрафам за использование транспортного средства с неисправными световыми приборами или шинами, это указывает на то, что он не обеспечивает должного технического обслуживания своих транспортных средств. Помимо того, что возрастает риск аварии, это представляет собой недобросовестную конкуренцию по отношению к ответственным операторам, которые тратят определенные средства на поддержание технического состояния транспортных средств.
5. Если оператор регулярно нарушает правила, регулирующие обращение с транспортными средствами, весьма вероятно, что он подобным же образом будет относиться и к требованиям налогового законодательства.

Целесообразным представляется введение системы, при которой:

• в единой базе регистрируются все штрафы, наложенные на оператора органами ГИБДД, органами РТИ, налоговыми органами, а также иными уполномоченными на применение санкций органами
• органы лицензирования могут легко получить информацию обо всех этих взысканиях
• когда оператор обращается за новой лицензией или за продлением старой, принимается во внимание наличие у него нарушений в прошлом
• серьезные или повторные нарушения ведут ко временному прекращению действия лицензии. В худшем случае, оператору может быть запрещено иметь лицензию или быть директором лицензированной компании.

Не совсем удачно определены параметры автотранспортных средств, подлежащих лицензированию, что усложняет процедуру контроля. В положении о лицензировании указывается, что “перевозка грузов пассажирскими автомобилями, другими транспортными средствами грузоподъемностью до 500 кг, равно как и прицепами этих транспортных средств” не требует получения лицензии.

Учитывая, что в России в настоящее время эксплуатируется большое количество отечественных и импортных автомобилей и их модификаций, определить “паспортную” грузоподъемность транспортного средства при проверке его на дороге во многих случаях затруднительно.

Вместе с тем, большинство транспортных средств европейского производства оснащены заводской табличкой с указанием веса с полной нагрузкой (т.е. максимального веса транспортного средства без его перегрузки сверх установленных норм), но не грузоподъемности. Этот показатель лежит и в основе классификации автотранспортных средств при лицензировании.

Представляется, что разделение транспортных средств на категории в соответствии с их полной массой (весом с максимальной допустимой нагрузкой) более просто, точно и легче поддается контролю.

Использование в качестве критерия полной массы тем более разумно с учетом того, что в будущем в России видимо будут все шире применяться автоматические весы.

Если правительство желает сохранить пороговый вес на его нынешнем уровне — нагрузка или грузоподъемность более 500 кг — можно было бы установить предел веса с полной нагрузкой, равный двум тоннам. Большинство европейских стран применяют правила лицензирования операторов к транспортным средствам общим весом более 3.5 тонн. Точный вес должен быть, видимо, определен решением Министерства транспорта.

Отсутствует реальное разграничение требований к операторам, работающим по найму, и перевозящим собственные грузы. Отсутствует также учет иных видов автотранспортной деятельности.

Действующее положение о лицензировании формально разграничивает операторов, работающих по найму (получают стандартную лицензию) и операторов, перевозящих собственные грузы (ограниченная лицензия). Вместе с тем, реальные требования к ним практически идентичны, а разница в стоимости лицензии выглядит чисто символической.

Целесообразно, чтобы операторы, предоставляющие свои услуги по найму (за вознаграждение), подчинялись при получении лицензии более жестким стандартам, чем операторы, действующие в собственных интересах.

Это необходимо, поскольку оператору, работающему по найму, доверяют ценности, принадлежащие кому-то другому. Существует, следовательно, более высокая вероятность, что такие товары могут быть украдены или повреждены, так как у оператора нет прямой личной заинтересованности в их благополучной доставке.

Таким образом, о тех, кто обращается за стандартной лицензией, целесообразно запрашивать информацию, чтобы убедиться, что они не привлекались к ответственности за бесчестное поведение, например, за воровство.

Если такой порядок будет введен и получение стандартной лицензии (для работы по найму и за вознаграждение) станет действительно более сложным по сравнению с получением ограниченной лицензии (для деятельности в собственных интересах), то важно обеспечить простой способ, позволяющий представителю закона установить, кто в действительности был отправителем товаров, т.е. выполняется ли фактически перевозка по найму или нет. .В противном случае операторы, действующие по найму или за вознаграждение смогут заявлять, что груз на транспортном средстве принадлежит им самим.

Положение делит лицензии на категории для "коммерческих перевозок грузов” (стандартная лицензия) и для "перевозки собственных грузов обладателя лицензии в пределах Российской Федерации для производственных целей” (ограниченная лицензия).

Вместе с тем, Положение не выделяет такой встречающейся на практике формы использования автотранспортных средств, как непромышленное коммерческое использование, например, перевозки грузов для целей своего бизнеса компаниями-уборщиками, малярами, поставщиками оборудования, ремонтниками, торговыми фирмами и т.д. Соответствующие определения могут составить проблему.

Существует определенное число компаний, перевозящих собственные грузы, которые могу считаться предназначенными не для коммерческих целей, такие как указанные выше.

Возможно, что “легкий фургон” будет куплен только для перевозки личных вещей и членов семьи оператора. Подобные перевозки не составят недобросовестной конкуренции в секторе автомобильного транспорта, и Положение справедливо исключает из определения ограниченной лицензии транспортные средства “не для промышленного использования”.

Число операторов, использующих фургон для личных целей будет весьма небольшим по сравнению с числом тех, кто использует его для промышленных или коммерческих перевозок. Подавляющее большинство частных водителей будут использовать легковые автомобили. Есть, однако, подозрение, что существует много коммерческих операторов, которые используют нелицензированные транспортные средства, в особенности, маленькие фургоны и грузовики. Их много на дороге, а на стоянку их ставят в различных трудно досягаемых местах. При проверке такие операторы могут утверждать, что транспортные средства используются ими в личных целях. Если перевозимые товары можно использовать в частном доме, например, это — мебель или отделочные материалы, то контролирующим должностным лицам будет трудно доказать, что такой оператор участвует в предпринимательской деятельности. Положение явно не исключает использования автотранспорта в личных целях, но и не включает этот вид деятельности в определения категорий лицензий.

Таким образом, необходимо, чтобы полиция и Транспортная инспекция знали о существовании операторов грузовых транспортных средств, которые используются в частных целях, и воспринимали их как отдельную категорию. Они могут проводить выборочные проверки, чтобы удостовериться, что оператор не использует транспортное средство в коммерческих целях.

Представляется разумным, что владельцы таких транспортных средств должны предъявлять декларацию с объяснением целей, в которых данное средство используется. В бланке декларации должен быть ясно сказано, что коммерческое использование транспортного средства без лицензии незаконно. Когда декларация в утвержденном виде предъявлена, оператору предоставляется “разрешение на частное использование”. Рекомендуется сделать этот тип лицензии или регистрации обязательным.

Можно взимать плату, чтобы покрыть связанные с этим административные расходы. Также возможно ввести стандарты качества, например, требуя, чтобы оператор в момент получения разрешения предъявлял свидетельство о прохождения техосмотра, записи о техобслуживании и свидетельство об уплате дорожного налога. Разрешение должно обновляться через определенные промежутки времени, возможно, ежегодно, чтобы убедиться, что все официальные данные об операторе верны, и получить возможность еще раз проверить документы оператора. Незаконное использование транспортного средства, равно как и серьезные или повторные нарушения, приведут к изъятию разрешения.

Таким образом, целесообразно, чтобы все транспортные средства, имеющие полную массу более установленной, имели либо разрешение на частное использование, либо карточку лицензии оператора на видном месте. Отказ предъявить один из этих документов будет автоматически считаться нарушением, за которое будет установлено определенное взыскание. Рекомендуемая система достаточно проста в понимании и для контроля.

Разумно также рассмотреть вопрос об изменении системы дорожных налогов таким образом, чтобы коммерческие операторы грузовых автотранспортных средств платили налоги по ставкам, отличным от ставок для пользователей для некоммерческих нужд.

На рынке существуют компании-“фениксы”. Особая проблема возникает в связи с деятельностью компаний-“фениксов”, т.е. тех, которые становятся неплатежеспособными, закрываются, а затем “возрождаются из пепла”, регистрируясь заново под другим названием. Представляется, что такие операторы будут существенной помехой для развития в России эффективной транспортной отрасли по следующим причинам:

1) Кредиторам не возвращаются займы, что вызывает у них экономические трудности, а возможно, и приводит к неплатежеспособности.

2) Деятельность компании после “второго рождения” часто происходит на черном рынке с наличной оплатой, что приводит к уклонению от уплаты налогов.

3) Руководители таких компаний часто лично не подходят для того, чтобы доверять им управление каким бы то ни было предприятием.

4) Новые компании неизвестны Российской транспортной инспекции и не контролируются ею. Следовательно, вероятно, что техническое обслуживание транспортных средств не будут производиться надлежащим образом, а взносы за лицензирование операторов не будут выплачены.

5) Продолжающаяся деятельность неплатежеспособной компании составляет недобросовестную конкуренцию другим операторам.

Следует признать, что в ряде западноевропейских стран законодательство об акционерных обществах также не может удовлетворительно решить этой проблемы. Хотя существуют системы дисквалификации директоров компаний, они громоздки и действуют медленно. Поэтому совсем не редкость, когда директорами нового предприятия назначаются жены или товарищи по бизнесу прежних директоров, хотя вся фактическая власть остается в их руках.

Понятно, что такие компании обычно действуют в небольших масштабах, используя одно или два транспортных средства, стоянки которых часто находятся в жилых кварталах. Более крупным операторам скрывать свою деятельность труднее. Кроме того, уровень оборота и величина неуплаченных такими мелкими предприятиями налогов часто недостаточны, чтобы оправдать проведение занятыми должностными лицами дорогостоящих расследований. Таким образом, целесообразно сосредоточить усилия:

• на выявлении нелегальных операторов на дорогах (вместо того, чтобы пытаться найти места стоянки их транспортных средств).
• на составлении лицензирующими органами подробной документации о директорах/партнерах предприятия. Впоследствии лицензирующие органы могут временно или постоянно, вне зависимости от формальностей, предусмотренных законодательством об акционерных обществах, запретить директорам неплатежеспособных компаний получение лицензий операторов.

Должна существовать централизованная база данных, в компьютерной или в письменной форме, содержащая имена ответственных лиц, связанных с неплатежеспособной компанией.

Такая дисквалификация не обязательно должна быть постоянной, — возможно, ее срок должен составлять несколько лет. Такие люди будут относиться к группе “высокого риска” — то есть, к категории тех, кто склонен уклоняться от налогов и нарушать правила. Поэтому предлагается, чтобы лицензирующий орган сообщали налоговой службе, когда планируется вернуть лицензию, чтобы можно было произвести тщательную проверку финансового положения кандидата. Прежде, чем лицензия будет выдана, следует рассмотреть соответствующий отчет.

1. Добросовестная конкуренция

2.2.1 Цель регулирования: Закон должен быть направлен на то, чтобы обеспечить добросовестную конкуренцию всех участников рынка на равных условиях.

• Закон о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках
• Закон о защите прав потребителя
• Постановление Правительства “О государственном регулировании цен на энергоресурсы и другие виды товаров и услуг”

Помимо уже упоминавшихся в предыдущем разделе проблем нелегальных операторов и компаний-“фениксов”, представляется, что закон не регулирует должным образом следующих аспектов, связанных с обеспечением справедливой конкуренции.

Имеются существенные недостатки в системе учета и отчетности. Для обеспечения справедливой конкуренции чрезвычайно важно, чтобы все операторы выполняли одни и те же требования при ведении счетов и уплате налогов.

Потребность во внедрении эффективных стандартов бухгалтерского учета и отчетности в России понимают хорошо. Многие профессиональные экономисты и юристы работают над совершенствованием этих стандартов с тем, чтобы сократить возможности для деятельности черного рынка.

Вместе с тем, на основе проведенного анализа консультанты пришли к выводу, что просто ввести в России систему регулирования, подобную западноевропейским, невозможно. Дело в том, что эти системы были разработаны в то время, когда общие принципы бухгалтерского учета в бизнесе и порядок регистрации компаний уже были хорошо развиты. Хотя, безусловно, и в Западной Европе существует определенное количество нелицензированных, нелегальных операторов. Вместе с тем, жесткий контроль за соблюдением налогового законодательства, требования к ведению финансовой отчетности, законодательство о социальном обеспечении и обеспечение безопасности на дорогах в совокупности делают их существование весьма некомфортным.

Видимо, до тех пор, пока в России не утвердятся законы, связанные с регистрацией предприятий и ведением финансовой отчетности, на автомобильном транспорте будет необходимо сочетать механизмы финансового контроля с усовершенствованием системы лицензирования операторов.

Любые рекомендации в этой области не должны противоречить уже существующим системам документации компаний и не должны создавать неприемлемых бюрократических препятствий, которые остановят их рост.

Отдельным вопросом является “включение в систему” операторов, которые могут испытывать затруднения с предоставлением стандартной отчетности. Если для получения лицензии от всех операторов будет требоваться предъявление высококачественной выверенной бухгалтерской отчетности, для некоторых категорий операторов возникнут проблемы. Речь идет, в частности, о следующих категориях операторов:

1. Нелицензированные операторы, которые вполне платежеспособны, но не ведут счетов должным образом. Они поймут, что Российская транспортная инспекция и органы ГИБДД ужесточают контроль за соблюдением законодательства о лицензировании. Они решат обратиться за операторской лицензией и заплатить соответствующий сбор. Органы управления проявят желание способствовать тому, чтобы нелегальный оператор привел свои дела в порядок, наладил бухгалтерский учет и заплатил лицензионный сбор. Проблема, однако, может заключаться в том, что у него может не оказаться всех необходимых счетов для того, чтобы налоговый орган заверил их печатью или для предъявления лицензирующим органам при подаче заявления.

Видимо, Министерство транспорта должно стремиться к тому, чтобы оба указанных типа операторов получили, в конечном счете, лицензии. Поэтому целесообразно разработать систему, которая позволила бы им получить лицензию и временно пользоваться ею под строгим надзором, пока они не продемонстрируют, что хотят и могут выполнять требования закона и способны доказать налоговой службе, что бухгалтерский учет ведется должным образом.

Жесткое применение требований о правильном ведении учета может привести также к возникновению другой проблемы. Возможно, что сотрудники Российской транспортной инспекции посетят оператора и обнаружат, что он не соблюдает требований законодательства. Возможно, что одно из транспортных средств побывало в серьезной аварии и при проверке окажется в опасном состоянии.

Первой реакцией инспектора будет рассмотреть возможность отзыва или приостановки лицензии оператора. Такие взыскания, безусловно, необходимы в качестве сдерживающего фактора.

Однако, применение таких решительных мер при первом нарушении может привести к тому, что оператор продолжит свою деятельность без лицензии, на черном рынке. Это будет означать, что система лицензирования не достигнет своих целей. Скорее всего, оператор, не имеющий лицензии, не станет ни содержать в порядке свои транспортные средства, ни вести учет, ни платить налоги. Безусловно, он не будет платить и за получение лицензии. В этой ситуации желаемый результат — более полное соблюдение закона в процессе деятельности — не будет достигнут.

Поэтому предлагается ввести систему, при которой:

1) Существующим предприятиям, которые до того действовали нелегально, будет дана возможность получить лицензию без опасения быть немедленно оштрафованными или привлеченными к ответственности ("лицензионная амнистия").

2) Новые предприятия, которые не могут предъявить бухгалтерских отчетов за прошлые периоды, получат возможность продемонстрировать — в течение определенного времени — что они способны выполнять требования, предъявляемые к обладателям лицензии.

3) Существующие лицензированные предприятия, которые будут замечены в незаконной деятельности, нарушающей условия лицензирования, например, в том, что они не ведут должным образом бухгалтерский учет, получат возможность улучшить свою деятельность прежде, чем будет принято решение об отзыве лицензии.

4) Финансовое положение должно учитываться при оценке способности оператора пользоваться лицензией в течение срока, на который она выдана, и в случае нарушений с его стороны. В настоящее время оно учитывается (в весьма незначительной степени) только в момент обращения за лицензией и ее продления.

Во всех описанных выше случаях, Министерство транспорта предпочтет, чтобы оператор имел лицензию и платил сбор, хотя упомянутые операторы, на самом деле, действуют не в полном соответствии с буквой закона. Поэтому, следует разработать систему, при которой они будут находиться под строгим наблюдением, пока не покажут, что они хотят и могут соответствовать требованиям законодательства.

Предлагается введение специальной категории лицензий — “лицензий под наблюдением”. Прежде, чем описывать подробности, важно указать, что такая мягкость подхода не означает, что будет терпимо какое-либо неуважение к закону. В действительности, если лицензирующий орган сочтет, что оператор не предпринимает достаточных усилий, чтобы выполнять требования законодательства в течение срока наблюдения, было бы вполне оправданно наложить на него очень суровые взыскания, вплоть до снятия в установленном порядке номерных знаков с транспортных средств.

Примером подобной системы может служить система лицензирования торговцев спиртным в Англии.

Если заявление того, кто обращается за лицензией на продажу спиртных напитков впервые, удовлетворяется и его заявление убеждает Лицензирующий орган, что он стремится и способен выполнять требования законодательства, ему будет выдана лицензия на ограниченный срок — обычно, на один год (стандартный срок действия подобных лицензий составляет 5 лет).

В течение этого годичного срока обладатель лицензии находится под пристальным наблюдением. Его регулярно посещают сотрудники Лицензирующего органа, чтобы удостовериться, что он действует в рамках закона. Если обнаруживается, что он нарушает закон — например, продает спиртное детям — его временная лицензия либо не будет заменена на постоянную по окончании срока, либо, если нарушения закона достаточно серьезны, может быть отозвана немедленно. В случае мелких нарушений он получит предупреждение от Лицензирующего органа с рекомендациями, как улучшить свою деятельность. Впоследствии инспектор проверит, принял ли он во внимание это предупреждение.

В конце первого года, если лицензия не была отозвана, Лицензирующий орган заново рассмотрят его дело. Инспектор посетит лицензируемое предприятие и составит отчет о том, правильно ли осуществляется его деятельность. Лицензирующий орган рассмотрит также другую имеющую отношение к делу информацию, например, жалобы от местного начальника полиции.

Если окажется, что заявитель ведет свое дело должным образом, ему выдадут лицензию на полный пятилетний срок. Если предприниматель совершил несколько мелких нарушений закона и инспектор не полностью уверен в том, что он заслуживает лицензии на полный срок, но его поведение не оправдывает приостановку действия или отзыв лицензии, инспектор может рекомендовать выдачу предприятию еще одной лицензии под наблюдением на еще один год.

Однако, выдачей лицензии на полный срок дело не заканчивается. Если будет обнаружено, что оператор, обладающий лицензией на полный срок неоднократно или серьезно нарушает закон, лицензирующий орган может понизить разряд его лицензии. Его полноправная лицензия будет заменена лицензией с наблюдением. Он снова будет подвергаться более частым проверкам, и опасности немедленного отзыва лицензии в случае последующих нарушений закона. Положение оператора будет известно полиции, и она будет тщательно наблюдать за его деятельностью. Оператору это будет известно, и он будет прилагать все усилия, чтобы не нарушать закон.

Вполне возможно применение подобной системы к лицензированию операторов автомобильного транспорта. Существующие в настоящее время компании, которые работают вне закона, смогут получить лицензию и начать вести бухгалтерский учет платить налоги. Им будет известно, что несоблюдение правил приведет к потере ими лицензии или, в менее серьезных случаях, к временной приостановке лицензии (с вытекающей из этого потерей права работать), или, возможно, к продлению временной лицензии еще на один год или на 6 месяцев с выплатой особого сбора.

В течение срока действия первоначальной лицензии оператор будет подвергаться регулярным проверкам органов Российской транспортной инспекции и налоговой службы. Эти официальные лица будут проверять, должным ли образом производится техническое обслуживание транспортных средств, соблюдаются ли различные правила и должным ли образом ведется учет.

В конце первого года обладатель лицензии сможет обратиться за лицензией на полный срок, и заплатит сбор за подачу заявления о выдаче лицензии. Он сможет представить бухгалтерские отчеты, которые регулярно проверялись налоговой службой, за целый год. Таким образом, лицензирующий орган может быть уверен, что предприятием руководят должным образом.

Это даст возможность существующим (мелким) операторам привести свои дела в соответствие с законом, а новым предпринимателям — начать дело. Это также позволит осуществлять более пристальное наблюдение за компаниями с “высоким риском”. Первый год будет особенно тяжел для оператора, но он будет знать, что если он соблюдает закон, он получит лицензию. Если он после этого получит лицензию, он будет помнить трудности первого года и не захочет, чтобы категория его пятилетней лицензии была понижена. Он не захочет подвергаться слишком частым проверкам. Он не захочет платить сборы за возобновление лицензии ежегодно вместо одного раза в три года или пять лет. Поэтому он будет соблюдать закон, должным образом эксплуатировать свои транспортные средства и вести правильный бухгалтерский учет.

Последний элемент этой системы — санкции. Если будут применяться такие процедуры, не существует причин, которые бы препятствовали оператору получить и пользоваться лицензией. Единственные основания для этого — сознательное несоблюдение закона, неплатежеспособность (и связанная с ней неспособность удовлетворить требования налоговой службы) или изъятие лицензии из-за серьезных нарушений правил лицензирования.

Целесообразно снимать номерные знаки транспортных средств нелегального оператора до тех пор, пока он не получит лицензии. Если оставить их ему, то понятно, что он будет продолжать действовать нелегально, создавая недобросовестную конкуренцию остальным участникам рынка.

Существует неопределенность полномочий регионов в регулировании конкуренции на своей территории. Закон не определяет должным образом компетенции местных властей в части допуска операторов из других регионов на местный рынок транспортных услуг. Это имеет следующие последствия:

• в местном сообщении могут участвовать операторы из разных регионов с различным уровнем налогообложения или с различными требованиями к обладателям лицензий.
• местные и региональные власти могут принимать определенные “косвенные” меры, ограничивающие местное сообщение на территории, относящейся к их компетенции, тем самым затрудняя деятельность операторов из других регионов.

Все в целом, это может иметь негативные последствия для национальной экономики.

Проблема заключается, видимо, не в том, что условия допуска операторов будут различны от региона к региону. В стране такого размера, как Россия, где экономические условия далеко не одинаковы, это нормально.

Важно обеспечить законодательно единые принципы, которыми бы руководствовались на местах при допуске операторов из других регионов на “внутренний” рынок субъекта Федерации.

Проблемами обеспечения справедливой конкуренции являются также четкая регламентация и контроль весовых параметров автотранспортных средств, а также регламентация и контроль времени работы водителей за рулем (см. п.2.8).

1. Стандарты технического обслуживания и контроля состояния транспортных средств

2.3.1 Цели. Необходимо обеспечить, чтобы транспортные средства содержались в состоянии, соответствующем единым стандартам пригодности к эксплуатации для обеспечения безопасности других пользователей дорог и для обеспечения добросовестной конкуренции в секторе автомобильных перевозок.

Необходимо также сделать возможным создание эффективной системы страхования на автомобильном транспорте, которая будет защищать пострадавших в ДТП и обеспечивать компенсацию за телесные повреждения и ущерб, причиненный имуществу. Эта задача на самом деле тесно связана с созданием единой системы контроля технического состояния автомобилей.

• положения, регламентирующие допуск транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц, обеспечивающих безопасность движения
• Постановление Правительства России о порядке проведения государственного технического осмотра автотранспортных средств
• стандарты и инструкции, регламентирующие требования безопасности и методы проверки технического состояния автотранспортных средств в эксплуатации.

Требования существовашей ранее (и формально не отмененной) планово-предупредительной системы технического обслуживания автотранспортных средств в настоящее время фактически не выполняются.

Действующие правила технической эксплуатации устарели.Нормативные документы, регламентирующие требования к техническому состоянию, не образуют цельной системы, не согласуются с требованиями системы сертификации, содержат ряд требований, не поддающихся проверке.

Государственный технический осмотр производится, как правило, без инструментального контроля, субъективно, по произвольно выбираемым показателям.

Плата за проведение осмотра направляется в бюджеты, не обеспечивая развития технической базы системы контроля.

Введенная постановлением Правительства система технического осмотра с использованием средств технического диагностирования также не свободна от недостатков, в частности:

основная часть организационно-распорядительных полномочий и контроль в этой системе сосредоточены в руках ГИБДД, что может создать почву для злоупотреблений;

система не предусматривает исключительного осуществления работ по инструментальному контролю независимыми организациями. Она лишь допускает возможность их привлечения ГИБДД для проведения этих работ;

документы по развитию системы контроля технического состояния не предусматрвиают увязки этого вопроса с развитием страхования на автомобильном транспорте.

Необходима дальнейшая работа по созданию системы контроля технического состояния транспортных средств с применением инструментального контроля, которая бы способствовала снижению дорожно-транспортной аварийности и загрязнения окружающей среды, развитию добросовестной конкуренции операторов, созданию системы страхования на автомобильном транспорте.

При развитиии этой системы целесообразно учитывать следующие рекомендации:

1) Должен быть разработан современный нормативный документ, определяющий требования по обеспечению технического состояния автотранспортных средств в эксплуатации и порядок их реализации (например, “Правила технической эксплуатации…”.

2) Проверка технического состояния должна проводиться на основе единой стандартной системы показателей и методик контроля.

3) Станции, где проводятся проверки, не должны находиться в прямом ведении или в собственности каких-либо органов государственного управления, в частности, ГИБДД. Целесообразно сделать ставку на широкое привлечение к этой деятельности негосударственных станций на конкурсной конкурентной основе.

4) Целесообразно создание единой системы аккредитации станций технического контроля и ведения их национального реестра, в котором будут отражаться также и фамилии владельцев и управленческого персонала. Это, в частности, позволит предупредить обращение владельцев или руководителей дисквалифицированной станции технического контроля за новой лицензией под новым именем.

5) Качество работ по проверке технического состояния должно систематически контролироваться с участием представителей различных контролирующих органов. В Западной Европе автотранспортные средства проверяются в частных гаражах, лицензированных департаментами (министерствами) транспорта. Некоторые из них при осуществлении проверки не выполняют требований инструкции и списка параметров, установленных Департаментом транспорта. Это может привести к увеличению спроса на их услуги, поскольку владельцы транспортных средств низкого качества знают, что, для того, чтобы получить свидетельство о проверке на этих станциях, им придется затратить меньшее количество средств на необходимый ремонт или удастся обойтись без него. Поэтому уполномоченные инспектора регулярно проверяют качество работы частных предприятий.

6) Действующим порядком должно предусматриваться безусловное лишение разрешения на проведение технического осмотра тех станций, инструментального контроля, где не выполняются правила проверки или служащие берут взятки.

Важно также. чтобы проводящие проверку механики и управленческий персонал не получали премии, зависящие от количества проверенных или выдержавших проверку транспортных средств. Первое стимулировало бы ускоренные проверки, чтобы повысить доход, второе вело бы к игнорированию дефектов. Работники таких центров должны получать фиксированную зарплату, которая должна соответствовать степени важности их труда и снизить потребность в дополнительных доходах.

7) Целевые фонды развития материально-технической базы, создание которых в соответствии с последними решениями носит лишь рекомендательный характер, должны стать непременной частью системы наряду с механизмами финансовой поддержки предпринимателей (лизинг оборудования и т.д.), желающих создать соответствующие станции.

Возможно, имеет также смысл рассмотреть вопрос об оснащении органов ГИБДД оборудованием, которое позволило бы проводить инструментальный контроль критических с точки зрения безопасности параметров “на дороге”, т.е. вне сертифицированных станций.

2.4.1 Цели - защита пострадавших в ДТП и выплата им компенсаций за телесные повреждения, а также возмещение ущерба, нанесенного автотранспортным средствам, перевозимым товарам или собственности третьих лиц.

Сегодня страхование ответственности перед третьими лицами не является обязательным. Консультантам представляется, однако, что при введении обязательного страхования страховые взносы были бы слишком высоки для большинства мелких и средних операторов. Кроме того, неизвестно, могут ли соответствующие платежи быть отнесены к расходам перед обложением налогом.

В Государственной Думе рассматривается в настоящее время закон, который будет требовать обязательного страхования гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств перед третьими лицами. Такой порядок, безусловно, будет выгоден экономике по следующим причинам:

1) Операторы будут защищены от катастрофических финансовых потерь в случае серьезной аварии.

2) Операторы с более низким уровнем аварийности будут вознаграждены более низкими страховыми взносами.

3) Можно будет ввести специальный налог на страховые взносы. Этот фонд сделает возможным выплату компенсаций людям, пострадавшим от действий преступника, уклонившегося от получения соответствующей страховки. Этот фонд можно использовать также для финансирования системы скрой медицинской помощи.

4) Операторы, которые обращаются за страховым полисом, должны будут доказать, что они предприняли соответствующие шаги, чтобы снизить опасность, которую представляют их транспортные средства (например, свевременно провели техническое обслуживание) и защитить свое транспортное средство от угона или несанкционированного проникновения (например, ставят их на охраняемую стоянку или снабдили охранной системой). Эти требования могут снизить количество преступлений, которые представляют собой одну из основных проблем в России.

Весьма важно также учитывать взаимосвязь между системой страхования и системой проверки технического состояния автотранспортных средств.

В Западной Европе стандарты технического обслуживания транспортного средства — очень важный фактор при оценке уровня риска для страхования. В Великобритании, в дополнение к требованиям закона, при страховании действует порядок, по которому страховка считается действительной только если транспортное средство пригодно к эксплуатации и имеется действительный сертификат о прохождении проверки.

Таким образом, если система страхования транспортных средств должна развиваться, необходимо, чтобы существовала эффективная система проверки и технического обслуживания автотранспортных средств (см. п. 2.3.).

Если стандарты, установленные законодательством, не будут достаточны для страховых компаний, то такие компании могут ввести дополнительные требования к страхователям о квалифицированной проверке технического состояния, требуя, например, следующего:

1. действительный сертификат о прохождении проверки представляет собой обязательное условие страхования;
2. проверка должна быть проведена уполномоченной организацией, работа которой регулярно контролируется;
3. проверка основана на инструментальном контроле транспортного средства в соответствии со строго определенной процедурой

Если такие требования страховых компаний действительно будут выдвинуты как альтернатива требованиям, установленным государством, то это ляжет ненужным бременем на владельцев транспортных средств, снизит доверие к проверке, проводимой в соответствии с общими государственными требованиями и, вдобавок, уменьшит возможности государства получать доход от проверки транспортных средств.

Напротив, если удастся добиться высокой эффективности введенной государством системы проверки транспортных средств, то сертификат о прохождении проверки будет приниматься страховыми компаниями. Это повысит число транспортных средств, представляемых для проверки — и, соответственно, уровень дохода.

2.5.1 Цели. Закон должен обеспечить получение достоверной статистики для обоснования транспортной политики и сбора налогов.

Особенно важно, чтобы собиралась следующая информация:

1) Общие сведения о выполняемой транспортной работе, перевозках отдельных видов грузов и т.д.

2) Информация о количестве зарегистрированных автомобилей, лицензированных операторов, уровне развития их бизнеса и доходах

3) Данные об интенсивности дорожного движения для планирования проектов по развитию инфраструктуры дорог

4) Сведения о ДТП и информация об объемах нанесенного ущерба для того, чтобы планировать улучшение стандартов безопасности движения.

Прежняя система государственной статистики на автомобильном транспорте все еще не изменена так, чтобы полностью удовлетворять требованиям работы автомобильного транспорта в условиях свободного рынка.

Отсутствует единая система страхования ответственности и транспортных средств, и это означает, что сбор информации неполон и ненадежен. В большинстве развитых стран в случае аварии водитель должен предоставить подробную информацию о своем транспортном средстве, о перевозке, характере груза и об обстоятельствах аварии, чтобы требовать возмещения убытков или отстаивать свои права перед грузовладельцем. Если такой информации нет, то страховое возмещение ущерба невозможно. Это обстоятельство заставляет операторов тщательно документировать выполняемые перевозки независимо от того, требует ли государство оформления в обязательном порядке тех или иных товарно-транспортных или ипутевых документов.

Национальные министерства транспорта и иные органы управления имеют доступ к обобщенным данным страховых компаний, в частности, обо всех случаях требования выплаты страховки (хотя личные данные, безусловно, остаются конфиденциальными). Наличие такой информации позволяет планировать стандарты в области безопасности движения, развитие дорог и т.д.

В результате в настоящий момент нет эффективного механизма сбора необходимых данных. Отсутствие точных статистических данных о состоянии бизнеса в транспортной отрасли – в первую очередь, о реальных доходах операторов, об уровне доходных ставок, о структуре издержек и т.д. - затрудняет разработку разумных шкал налогов. Не вполне обоснованными в связи с этим могут быть и решения об инвестициях в проекты по развитию инфраструктуры транспорта, в частности - дорог.

В целом, нежелание операторов предоставлять статистические данные о своей коммерческой деятельности (которое существует во всех странах!) потребует, прежде всего, убедительных гарантий от государственного органа по статистике.

Должно быть гарантировано, — юридическим актом — что представленная в статистическое учреждение информация о компании (или частном операторе) останется конфиденциальной, никогда не будет передана третьей стороне, будет опубликована только в обобщенном виде, так что никакие данные о деятельности отдельного предприятия не смогут быть обособлены или получены расчетным путем, а также что вся информация будет использована только для официальной управленческой деятельности.

Если такие гарантии будут предоставлены, то обязанность сотрудничать в предоставлении такой информации должна быть включена как условие в операторскую лицензию.

Постепенное введение сбора такой информации — сначала, скорее, неформальным образом, на добровольных началах, в том числе, при помощи региональных Ассоциаций автомобильного транспорта и Российской транспортной инспекции – может оказаться в настоящее время важным практическим шагом.

Целесообразно обязательное предоставление оператором при продлении лицензии обобщенных сведений о выполненной им за предыдущий период транспортной работе.

Должно стимулироваться — а позднее, видимо, стать обязательным — оформление всеми без исключения операторами путевых листов (путевых журналов) и товарно-транспортных накладных, чтобы стала возможной систематическая регистрация показателей работы, выполненной операторами автомобильного транспорта.

6. Профессиональная компетентность (доступ к профессии)

2.6.1 Цель правового регулирования - улучшить транспортное обслуживание клиентов на основе введения объективных критериев, таких как: хорошая репутация, финансовое положение и профессиональная компетентность, которым должен удовлетворять каждый, кто желает стать оператором автомобильного транспорта.

2.6.2 Современное положение

Управленческий персонал лицензированных предприятий, осуществляющих автотранспортную деятельность, должен обладать квалификацией, подтвержденной одним из уполномоченных на это институтов, либо быть в состоянии доказать, что имеет как минимум 5 лет опыта работы в транспортной отрасли.

Однако, содержание программы и экзамена не оцениваются с точки зрения обеспечения реального контроля качеств кандидатов. Экзамены организуются Министерством образования. Около 20% операторов приобретают квалификацию с помощью экзамена. Оставшиеся это делают, доказывая, что у них есть необходимый опыт.

2.6.3 Рекомендации

Улучшение этой системы, в частности - введение единой программы курса, устанавливаемой на федеральном уровне, и единых стандартов для организации и проведения экзаменов - должно учитываться, прежде всего, при пересмотре законодательства о лицензировании.

 

7. Специальные виды перевозок
1. Перевозки опасных грузов

2.7.1.1 Цель - повышение безопасности движения и защита окружающей среды за счет введения стандартов для транспортных средств, общих мер безопасности и обучения водителей и менеджеров для работы с конкретными опасными грузами

.2.7.1.2 Действующее законодательство

• Постановление Правительства РФ “О мерах по обеспечению безопасности при перевозке опасных грузов автомобильным транспортом”
• Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом
• Ведомственные требования и правила, обеспечивающие безопасную транспортировку конкретных видов опасных грузов

Действующие в России стандарты безопасности, в целом, базируются на конвенции ADR (ДОПОГ) “Соглашение об автомобильных перевозках опасных грузов”.

Проблема, однако, состоит в том, что эти стандарты слишком высоки для средней компании, производящей внутренние перевозки. Результатом часто оказывается невыполнение установленных требований.

От управляющих компаний, участвующих в перевозках опасных грузов, не требуется ни посещение специальных курсов, ни сдача специальных экзаменов. Единственное требование по специальной подготовке относится к водителям.

Между тем, важно, чтобы управляющие были достаточно компетентны. Если это не так, они не смогут дать водителям соответствующие инструкции.

1. Перевозка скоропортящихся грузов

2.7.2.1 Цель - сохранение качества скоропортящихся пищевых продуктов при перевозках внутри страны в целях защиты здоровья населения за счет применения единых процедур и условий.

2.7.2.2 Действующее законодательство

Правила междугородных перевозок скоропортящихся грузов (часть “старых” правил перевозки грузов автомобильным транспортом)

2.7.2.3 Проблема

Внутренние правила не соответствуют обобщенному европейскому опыту, который нашел свое отражение в конвенции “Соглашение о международных перевозках скоропортящихся пищевых продуктов и о специальных транспортных средствах, предназначенных для этих перевозок” 1970 г.”, хотя при международных перевозках требования этого соглашения в России действуют. Таким образом, существует значительный разрыв в международных и национальных стандартах в данной области.

2. Перевозка сельскохозяйственных животных

2.7.3.1 Цель - обеспечить удовлетворительный уровень защиты перевозимых животных, улучшить качество в этом секторе и в то же время устранить технические дефекты при перевозках живых животных.

• Не существует новых специальных правил

Весьма вероятно, что многие страны уже требуют или скоро начнут требовать подтверждения стандартов перевозки животных, прежде, чем принимать соответствующие экспортные товары (это может относиться и к импорту в Россию).

Поэтому введение адекватных стандартов перевозки сельскохозяйственных животных даст существенные выгоды не только в части улучшения качества и гигиены и ограничения возможности заболеваний, но и в плане обеспечения доступа на международные рынки.

6. Безопасность, экологические и социальные стандарты

2.8.1.1 Целю является установление единых стандартов веса и габаритов грузовых транспортных средств для того, чтобы:

1) обеспечить добросовестную конкуренцию между операторами

2) защитить от повреждений покрытие дорог и дорожные сооружения

3) обеспечить безопасную эксплуатацию транспортных средств в пределах его конструктивных возможностей

1) Постановление о взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы по дорогам общего пользования.

2) Инструкция по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом по дорогам Российской Федерации

В данном вопросе не вполне ясно очерчена компетенция Федерального дорожной службы, ГИБДД, Российской Транспортной инспекции. Контроль за выполнением соответствующих требований рассматривается, скорее, как упражнение в извлечении дохода за счет штрафов, но не как способ реального обеспечения безопасности на дорогах и добросовестной конкуренции операторов.

Штрафы за перегрузку автомобилей не связаны очевидным и разумным образом со степенью действительной порчи дорожного покрытия или дорожных сооружений перегруженными транспортными средствами. Кроме того, действующие правила не предусматривают безусловного прекращения движения по дорогам транспортного средства, перегруженного до такой степени, что его тормоза и рулевое управление уже не могут нормально функционировать, а создаваемая на дорогу нагрузка представляет реальную опасность для дорожных сооружений.

Необходимо создание эффективных федеральных законов, которые будут предусматривать, наряду с установлением максимальных веса и габаритов, разрешенных для разных классов транспортных средств, также следующее:

1. стандартные способы контроля весовых характеристик транспортного средства, типы весового оборудования, порядок обучения персонала правильному использованию оборудования
2. запрет движения опасно перегруженных транспортных средств (требование остановки, разгрузки за счет оператора и т.д.)
3. учет штрафов за использование перегруженных транспортных средств и передача этой информации лицензирующим органам. Соответствующие данные об операторе следует принимать во внимание при обновлении лицензии.

2. Вредные выбросы и шум

2.8.2.1 Цель - ограничить токсичные выхлопы двигателей и уровень шума до приемлемого уровня посредством единых процедур тестирования и сертификации.

Регламентируются нормативными актами системы сертификации по одобрению типа автотранспортных средств а также специальными стандартами, относящимися к эксплуатируемым автомобилям

Действующие стандарты не вполне реалистичны, учитывая нынешнее состояние российской автомобильной промышленности и парка автомобилей. Не обеспечивается единообразное их выполнение.

Нормы уровня шума еще не включены в систему контроля.

Влияние качества топлива на уровень содержания вредных веществ в выбросах не принимается в расчет.

2.8.3.1 Цель - повышение безопасности движения и улучшение условий работы водителей (в первую очередь - большегрузных транспортных средств). Кроме того, применение единых ограничений на рабочие часы водителей обеспечит добросовестную конкуренцию между операторами.

Время управления автомобилем и периоды отдыха в настоящее время в Российской Федерации законодательно не регламентируются и на практике не контролируются. Положения “Европейского соглашения, касающегося работы экипажей транспортных средств, производящих международные автомобильные перевозки” 1970 года в национальном законодательстве России не отражены.

Закон не требует от водителей ведения письменного учета рабочего времени при внутренних автомобильных грузовых перевозках. Таким образом, нет механизма для эффективного обеспечения наблюдения за соблюдением норм безопасности ни при непосредственном контроле “на дороге”, ни при расследовании ДТП.

Отсутствие данных об отработанном времени и пройденном расстоянии создает также затруднения при контроле коммерческой документации работы автотранспортных предприятий.

При разработке нового базового автотранспортного законодательства необходимо ввести в него регламентации по времени труда и отдыха водителей, а также определить порядок контроля этих требований и ответственность операторов за нарушения.

Имеет смысл также рассмотреть вопрос о целесообразности обязательного использования тахографов на автомобилях, осуществляющих определенные виды внутренних перевозок.

8. Налоги на транспортные средства
   и другие платежи

2.9.1 Цель – создание единой системы налогообложения транспортных средств и автотранспортной деятельности, которая была бы основой для справедливой конкуренции автотранспортных компаний, а также обеспечила бы необходимое бюджетное финансирование государственных программ, связанных с автомобильными перевозками (безопасность движения, развитие дорожной инфраструктуры и т.д.).

• Закон о дорожных фондах (регламентирует налог при покупке автотранспортного средства и налог с владельца автотранспортного средства)
• Указ Государственного таможенного комитета о таможенных налогах на импорт (налог на ввоз автотранспортных средств)
• Положение о лицензировании международных пассажирских и грузовых перевозок и грузовых перевозок в пределах Российской Федерации

Эксперты не занимались специально выработкой рекомендаций по совершенствованию системы налогообложения автотранспортной детельности в России, поскольку налогообложение автотранспорта не является изолированной частью системы налогообложения и сложным образом взаимосвязано со всей национальной налоговой системой. По данному вопросу на основе опыта зарубежных стран можно высказать лишь некоторые наиболее общие соображения, которые могут быть учтены при совершеноствовании налоговой системы, в частности:

• налогообложение должно носить характер единой системы и способствовать созданию единого экономического и, в частности, транспортного пространства;
• ставки налогов и структура налогообложения должны основываться на реальных издержках и доходах предприятий, обеспечивая приемлемые экономические условия их деятельности “в легальном” режиме;
• ставки целевых налогов и платежей должны быть обоснованы и иметь прямое отношение к реальной стоимости, например, строительства и ремонта дорог;
• налоговые платежи должны в минимальной степени влиять (через тариф) на интересы грузовладельцев, что важно с точки зрения ограничения инфляции;
• налоговая сиатема должна учитывать различия экономических условий автотранспортной деятельности между отдельными регионами
• налоговая система не должна быть дискриминационной в отношении иностранных перевозчиков

Это лишь наиболее общие соображения. Конкретные решения, безусловно, потребуют соответствующих расчетных обоснований.

8. Договор перевозки
   как доказательство
   перевозки груза

Весьма важно, чтобы существовала обеспеченная юридически система доказательства того, что товары действительно перевозились или хранились под ответственностью определенного лица или компании. Это важно, чтобы юридически можно было требовать возмещения убытков в случае повреждения или потери груза.

Наличие документации, указывающей участников договора, характер груза и условия перевозки, сделает возможной проверку компетентными органами того, что требования, относящиеся к грузу (например, к опасным грузам, скоропортящимся пищевым продуктам), действительно соблюдаются.

Если сделать обязательным сохранение этой документации после того, как груз доставлен, то это позволит налоговым органам проверить, что платежи за перевозку были проведены по счетам.

Наконец, данные этой документации незаменимы как первичный источник транспортной статистики.

• Глава 40 Нового гражданского кодекса России содержит общие положения договора о перевозке. Когда речь заходит о более подробной регламентации, даются ссылки на Уставы и Кодексы отдельных видов транспорта)
• “Старый” Устав автомобильного транспорта

3. Проблемы

Действующее транспортное законодательство, к сожалению, не содержит прямого требования оформления документа, подтверждающего факт заключения договора перевозки при перевозках по найму (независимо от формы собственности перевозчика или его организационной формы). В результате:

1) В настоящее время доказательство того, что грузы действительно перевозились, может оказаться трудной задачей. Это может привести к спорам, если товар утрачен или поврежден. Отправителю или получателю юридически будет трудно требовать возмещения убытков перевозчиком, так как он не может доказать, что груз в то время находился у последнего.

2) Единственный способ доказательства того, что товар был доставлен в надлежащем состоянии, в настоящее время — это подпись грузополучателя в накладной — если таковая существует — в соответствии с требованиями “старого” Устава.

3) Отсутствие обязательных документов и контроля поощряет деятельность “черного рынка”, уклонение от ведения бухгалтерского учета и от налогов.

4) Сложность выяснения, у кого находился товар в момент его предполагаемой утраты, делает практически невозможным создание нормальной системы страхования груза от кражи или повреждения, а также ответственности перевозчика. Это увеличивает коммерческий риск для отправителя и получателя. Поскольку транспортные операции в настоящее время производятся частными предприятиями, которые не защищены от убытков государством, это должно стать очень важным вопросом.

5) Наиболее остро перечисленные проблемы стоят в случае индивидуальных предпринимателей, работающих без образования юридического лица.

До реформ автотранспортные предприятия были обязаны иметь и хранить накладные и документы о перевозках, надлежащим образом оформленные. Сейчас, когда правительство хочет уменьшить административное бремя, возложенное на предпринимателей, первая реакция на предложение заново ввести упрощенные версии этих документов может быть весьма неблагожелательной.

Вместе с тем, введение обязательных путевых и товарно-транспортных документов представляется настоятельно необходимым сегодня в условиях отсутствия на автотранспорте стандартного учета, отсутствия регистрации пробега, с которыми можно сравнивать счета, относительной “молодости” системы бухучета и налогообложения, необходимости развития системы страхования и возмещения убытков.

Обязательное использование накладных позволит достичь многих улучшений в системе. Если будет введена система страхования перевозимых грузов и возмещения соответствующих убытков, необходимо, чтобы стороны, заключившие контракт, могли быть легко идентифицированы юридически признанным способом. Эти данные также сократят черный рынок, так как на каждую перевозку должна будет существовать накладная и соответствующий ей счет оператора.

Консультантам известно, что безнадежные долги представляют большую проблему для российской экономики. Отягчающее обстоятельство для развития эффективной системы взыскания долга — это сложность доказательства, что работа действительно была проделана. Накладная, заполлненная в установленном порядке отправителем, перевозчиком и получателем, описывающая товар, дату и место отправки и доставки, будет важной частью свидетельства, необходимого для введения механизма взыскания долга.

Таким образом, представляется целесообразным, чтобы каждая перевозка по найму была зафиксирована в тсоответствующей транспортной накладной. Выдача накладных должна регистрироваться грузоотправителем, так что Налоговая инспекция может проверить, кто перевозит товары.

Прежде, чем выдать накладную, продавцы должны проверить наличие у перевозчика лицензии (можно рассмотреть вариант, при котором номер лицензии должен указываться в накладной наряду с номером государственной регистрации автомобиля). Таким образом, нелегальные операторы встретятся со сложностями при совершении сделок. Заполненная накладная должна быть сохранена, и в счетах должны быть записи соответствующие каждой накладной. Эти накладные могут также быть использованы как свидетельство при страховых и долговых исках.

Учитывая опыт европейских стран, разумно предположить, что накладная должна содержать следующие данные:

1) Наименование перевозчика, отправителя и получателя

2) Регистрационный номер транспортного средства

3) Даты (время) начала и окончания перевозки

4) Показания спидометра в начале и в конце пути

5) Фамилию водителя (водителей)

6) Точное описание перевозимого груза

7) Расписку отправителя с указанием товаров, переданных перевозчику

8) Расписку перевозчика в получении

9) Расписку получателя, удостоверяющую получение груза

10) Если часть груза доставлена по другому адресу, это должно быть указано

11) Ценность груза

13) Страхователь груза (если имеется страховка)

14) Номер накладной

15) Кто выдал накладную

16. Номер счета, связанного с перевозкой по данной накладной

Форма накладных должна быть установлена министерством транспорта. Это обеспечит наличие записей всей необходимой информации. Особенно рекомендуется, однако, чтобы происходило обсуждение между министерством транспорта, другими федеральгными ведомствами и страховыми компаниями, приходящими на российский рынок. Это обеспечит соответствие содержания и формата накладной и системы выпуска и заполнения документа требованиям страховых компаний.

Обсуждение вопроса об обязательности системы для всех операторов. Преимуществами системы является то, что она снижает возможности уклонения от налогов, помогает при разрешении споров. Таким образом, есть искушение потребовать, чтобы все без исключения операторы, включая и перевозчиков собственных грузов, фиксировали выполняемые перевозки в накладных. Между тем, против этого могут возникнуть возражения, в частности:

Правительство может принять решение о том, что работающие “на себя” операторы не должны подчиняться этой схеме. Причиной является то, что хозяином товара является сам оператор, т.е. и отправитель, и перевозчик – одно и то же лицо или компания. Договор перевозки не заключается. оператор не будет сам с себя брать деньги за перевозку, так что налоговые органы ничего нового из накладной не узнают.

Вместе с тем, преимуществами требования к работающим на себя операторам использовать накладные было бы то, что сохранялись бы записи для целей страхового возмещения убытков. Кроме того, не было бы проблем с контролем “на месте” выполнения перевозки по найму или для собственных нужд.

Опыт ряда стран показывает, что крупные, хорошо известные на рынке автотранспортные предприятия могут счесть требование выпускать и использовать транспортные накладные непомерной административной нагрузкой. Они могут указывать на то, что у них есть их собственная компьютерная система, которая обеспечивает правильное ведение счетов и подробные записи о всей проводимой для клиентов работе.

Учитывая это, возможно либо сразу, либо в будущем, когда системы ведения записей будут более совершенными, освободить от обязательного оформления накладных крупных операторов, известных своим хорошим ведением счетов и подверженным регулярным инспекциям, либо позволить им ввести свои собственные формы накладных по согласованию с заинтересованными властями.

Такие исключения дадут мощный стимул крупным операторам содержать свои счета и записи в порядке. В случае серьезных или повторяющихся нарушений ими этих правил, либо поимке их в деятельности на черном рынке, это освобождение будет немедленно отобрано, временно или постоянно. Это немедленно потребует, чтобы все их перевозки совершались при наличии этих транспортных накладных, что возложит на них дополнительную административную ношу.

Если будет введена така система освобождения, важно, чтобы сертификаты выдавались и отбирались в соответствии со строго оговоренными правилами, и что решение бы принималось уважаемыми, беспристрастными и честными должностными лицами, возможно, после выслушивания свидетельств оператора и налоговой инспекции.

Выдача (или продажа) бланков транспортных накладных. Бланки транспортных накладных должны, по-видимому, выдаваться (продаваться) только уполномоченными источниками. Наиболее очевидным источником, по мнению консультантов, были бы Ассоциации операторов автомобильного транспорта. Вместе с тем, соображения о монополиях не позволят им быть единственным источником, и операторы могут жаловаться, если ассоциации станут выдавать эти накладные только своим членам. При условии соответствующего ведения счетов, накладные должны выдаваться всем операторам.

Органы, выдающие накладные, должны иметь право взимать плату, чтобы покрыть административные расходы и расходы на печать, а также содержать необходимую документацию. Плата должна быть установлена Министерством, и выдающим накладные органам должно быть запрещено брать за них меньшую плату. Это избавит от искушения продавать накладные “со скидкой” для повышения дохода.

Министерство транспорта может посчитать желательным позволить и другим организациям – помимо ассоциаций - выпускать такие накладные. Рекомендуется, чтобы продажа накладных не возлагалась на контролирующие органы (РТИ). Если это будет происходить, существует вероятность, что они будут особенно снисходительны к тем операторам, которые пообещают покупать накладные у них, что увеличит их доход. Это снизит качество контроля, репутацию системы лицензирования и приведет к недобросовестной конкуренции.

Накладные должны поставляться по отдельности, либо, скорее, в виде книжки с отрывными листками. Каждая накладная должна иметь уникальный номер, который позволит должностному лицу на дороге проверить, является ли она подлинным документом (а не самодельной копией, которую потом можно уничтожить), и где находится выдавший ее офис.

Выдающая накладные организация должна учитывать номера выданных транспортным предприятиям накладных и передавать список номеров налоговой инспекции. Таким образом, налоговая инспекция будет знать, кто занимается перевозкой товаров. Они могут затем посетить предприятие и потребовать предъявления неиспользованных накладных и оформленных накладных, подписанных получателем, со счетом и учетной записью в счетах, соответствующей стоимости указанной перевозки.

Выполнение перевозок без оформления накладной должно наказываться штрафом. Подробности нарушения должны быть зафиксированы и переданы лицензирующим органам и налоговой инспекции. Первые могут изъять или аннулировать лицензию при серьезных или повторных нарушениях правил. Последние могут захотеть провести расследование по поводу правильности ведения счетов оператором.

Если счета не в порядке, то будет наложен штраф, и сообщение о нарушении будет отправлено лицензирующему органу. Оператору могут после этого предоставить разумный срок, в течение которого он должен привести в порядок счета, после чего будет назначена повторная проверка. Если происходят серьезные или повторяющиеся нарушения правил, будет проведено слушание дела Лицензирующим органом, где могут выступить и оператор, и налоговая полиция. Власти затем принимают решение о соответствующем наказании, как например:

1) аннулирование лицензии (так что предприятие в дальнейшем не сможет получить накладных)

2) изъятие лицензии на определенный период времени

3) замена полноправной лицензии ограниченной (работа под наблюдением)

Ключевыми моментами является то, что лицензирующий орган и налоговые службы должны работать сообща, так как это выгодно и тем, и другим. Налоговая служба получит выгоду, поскольку лицензирующий орган либо предупреждает нелегальную деятельность предприятия, либо дает возможность налоговой службе совершать частые инспекции (если нарушитель работает “под наблюдением”). Налоговая инспекция, таким образом, получает список адресов для расследований, многие из которых окажутся мелкими операторами, розыск которых обычно связан с большими затратами средств и времени.